Quelles pespectives pour les retraites en France ? (2e partie)

, par Charles MBengue

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DEUXIEME PARTIE

II - ...CONDUISENT INELUCTABLEMENT À UNE REFORME AUX EFFETS PARFOIS CONTRASTES D’UN SYSTEME HETEROGENE, SANS EXCLURE D’AUTRES ALTERNATIVES

Pour mieux appréhender certains effets observés ou évalués de la loi du 21 août 2003, il est nécessaire de rappeler quelles sont les grandes lignes de cette réforme avant d’émettre quelques observations.

 

II 1 - LES EFFETS DE LA REFORME DU 21 AOÛT 2003 ET LES AJUSTEMENTS POSSIBLES

Voilà bientôt un peu plus de quatre années que les mesures préconisées par la loi du 21 août 2003 sont appliquées en France. Il est sans doute prématuré de parler aujourd’hui d’effets produits par cette loi dont l’horizon s’étend jusqu’en 2020. Toujours est - il que quatre ans après son entrée en vigueur, il est possible de relever des signes qui lui sont imputables, et sur lesquels les interrogations sont légitimes.

L’appréciation des effets est pour partie évaluative, et pour partie constituée de données effectivement observées. Les prochaines années permettront d’en observer davantage et de pouvoir apprécier en connaissance de cause.
Après avoir rappelé les grandes lignes de la réforme, nous ferons le constat des effets qui en découlent et nous esquisserons les ajustements voire les alternatives possibles, notamment par une tentative de transposition s’inspirant des systèmes de certains pays européens.

Les grandes lignes de la réforme du 21 août 2003

  • La loi du 21 août 2003 concerne tous les régimes de base à l’exception des régimes spéciaux de retraite autres que ceux de la fonction publique.
  • Elle réaffirme le choix d’un système par répartition, et prend en compte des préoccupations d’équité entre assurés et entre régimes.
  • Elle introduit pour les fonctionnaires, l’alignement progressif de la durée de cotisation requise sur celle du régime général, pour bénéficier d’une pension à taux plein, soit quarante ans ou cent soixante trimestres en 2008.
  • Elle augmente la durée de cotisation à partir de 2009 jusqu’en 2012 pour les salariés du secteur privé et de la fonction publique, d’un trimestre par an. Cette durée évoluera par la suite en fonction de l’espérance de vie.
  • Elle permet en cas d’annuités incomplètes, à tous les salariés du privé comme du public, de racheter des années d’études supérieures dans la limite de douze trimestres.
  • Elle maintient l’âge d’ouverture du droit à une pension à soixante ans, aussi bien pour les salariés du secteur public (dits sédentaires) que ceux du secteur privé. Les salariés qui ont eu des carrières longues et qui ont commencé à travailler jeunes (entre 14 et 16 ans) pourront partir à la retraite entre cinquante six et cinquante neuf ans, s’ils ont cotisé suffisamment.
  • Elle prévoit que jusqu’en 2012 l’âge de la retraite à taux plein est de soixante cinq ans. De soixante à soixante quatre ans avec 41 années de cotisation. De 2013 à 2020, l’augmentation du nombre d’années requises sera fonction des gains d’espérance de vie.
  • Elle instaure une surcote en cas de départ à la retraite après soixante ans, de + 0.75 % par trimestre supplémentaire cotisé au-delà de la durée de cotisation requise pour obtenir le taux plein. Elle instaure également une decote en cas de départ à la retraite entre soixante et soixante cinq ans, en cas de non - respect de la durée de cotisation requise pour obtenir le taux plein, - 1.25 % par trimestre manquant.
  • Elle instaure la possibilité de reprendre une activité salariée, y compris chez son dernier employeur après un délai de six mois, sous condition des revenus : total « retraite + revenu » inférieur au montant du dernier salaire.
  • Elle garantit le financement des retraites jusqu’en 2020, par un allongement de la durée de cotisation, ainsi qu’une augmentation des cotisations vieillesse compensées par des baisses de cotisations chômage, supposant une amélioration de la situation de l’emploi et des contributions supplémentaires aux régimes de la fonction publique.
  • Elle assouplit les conditions ouvrant droit à réversion avec :
    • la suppression progressive de la condition d’âge,
    • la suppression immédiate des conditions de non-remariage et de durée de mariage,
    • à terme, il ne subsistera que la condition de ressources.
  • Elle crée le plan d’épargne pour la retraite populaire (PERP), c’est un système de retraite par capitalisation individuel, assorti d’une exonération d’impôts sur les versements.
  • Elle crée également un nouveau plan d’épargne retraite collectif (PERCO), alimenté par les salariés et par les entreprises, en franchise de charges et d’impôts.
  • Elle prévoit d’indexer les pensions sur les prix et non plus sur l’évolution des salaires.
  • Elle instaure l’obligation d’information des actifs, quels que soient leurs régimes de retraites, par un relevé de leur situation individuelle au regard de l’ensemble des droits qu’ils se sont constitués.

L’appréciation des effets qui découlent de la loi du 21 août 2003 et les ajustements possibles

Le conseil d’orientation des retraites (COR) dans son quatrième rapport de janvier 2007 intitulé « Retraites : questions et orientations pour 2008 », n’a pas manqué de relever la situation préoccupante des comptes de la caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV).

En effet la commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS) de septembre 2006 souligne que « le déficit de la CNAV apparu en 2005 après une période de résultats excédentaires, continuerait de se creuser en raison d’une forte augmentation des prestations  ; il passerait de - 1.9 milliard d’euros en 2005 à - 2.4 milliards d’euros en 2006, puis à - 3.5 milliards d’euros en 2007 ».

Le COR indique que par rapport à ses projections « les comptes de la CCSS font apparaître (à champ de concepts comparables) une dégradation du solde technique de la CNAV de plus de 2 milliards d’euros en 2006 (en euros 2003), cet écart se creuserait pour atteindre 3.5 milliards d’euros en 20071 »

Mais peut-on établir un lien entre cette dégradation des comptes et la loi du 21 août 2003 ? la réponse est affirmative. Une fois de plus c’est dans le rapport du COR que nous allons trouver des explications. En effet d’après le COR « ... les écarts sur les recettes résultent pour l’essentiel, d’une évolution de la masse salariale moins favorable qu’il n’était anticipé dans les projections, ...en dépit de l’amélioration récente de la conjoncture ».

Quant aux écarts relatifs aux charges, le COR les impute à « ...une sous-évaluation du coût du dispositif de retraites anticipées pour carrières longues, un effet de la surcote moindre qu’initialement prévu et un plus grand dynamisme des pensions de réversion ».

Le constat du COR fait ainsi apparaître des effets contrastés de la loi du 21 août 2003. En effet la première incidence des orientations de la loi porte sur l’utilisation massive des systèmes favorisant les départs à la retraite avant soixante ans, à condition d’avoir cotisé suffisamment. La deuxième incidence porte sur la prolongation de la durée d’activité qui suscite moins d’engouement qu’on aurait pu l’escompter.

Ces deux incidences contradictoires sont loin de favoriser l’équilibre financier des régimes sociaux, dont les scénarios optimistes à moyen et long terme reposent sur la baisse significative du chômage (ramené à 4.5 % en 2015) conjuguée à une remontée du taux d’activité des plus de cinquante cinq ans.

Le COR souligne enfin dans son dernier rapport que l’amélioration du taux d’emploi des personnes âgées de plus de cinquante cinq ans est « stratégique » pour redresser financièrement un système de retraite à la dérive. Cette recommandation contribue à renforcer le plan pour favoriser le retour à l’emploi des seniors et leur permettre d’acquérir des droits supplémentaires en vue de la liquidation de leur retraite à taux plein. Ce plan a été lancé en août 2006 par la création du « CDD seniors  ».

Concrètement, l’impact de ce plan n’est pas encore ressenti sur l’accroissement du taux d’activité des seniors qui demeure faible (37.8 %, 4 points en deçà de la moyenne européenne).

Il faut reconnaître qu’en France le consensus social en faveur des préretraites reste bien ancré dans les mentalités, qui plus est, la suppression à compter de janvier 2008 de la « contribution Delalande » qui sanctionnait les entreprises qui licencient les seniors, ne va pas encourager les patrons à maintenir les personnes âgées dans leurs entreprises.
C’est une mesure aux effets contrastés qui risque d’affaiblir la volonté de certains seniors prêts à travailler plus longtemps, car une fois licenciés, il ne leur reste que des contrats à durée déterminée (CDD) parfois mal rémunérés malgré la haute qualification requise.

Il va sans dire que le maintien des seniors au travail, hormis pour les professions à caractère dangereux ou pénibles, devrait favoriser l’évolution des recettes des caisses de cotisation vieillesse et a fortiori, l’évolution de la masse salariale. Pour cela il faut évidemment que les emplois occupés par les seniors soient bien rémunérés.

Une alternative de plus en plus plausible

La loi du 21 août 2003 n’a pas pris en compte les retraites des régimes spéciaux. Or il semble de plus en plus souhaitable de réformer ces régimes, pour prendre réellement en compte les préoccupations d’équité entre assurés et entre régimes qui sous-tendent la réforme de 2003. Comme pour le régime des fonctionnaires civils et militaires, les autres régimes spéciaux doivent être réformés.

Les régimes spéciaux se caractérisent par une grande diversité. Ils concernent :

  • Les agents des établissements publics à caractère industriel et commercial gérant un service public :
    • EDF-GDF,
    • SNCF,
    • RATP,
    • Banque de France.
  • Les professions à statut, que l’employeur soit public ou privé :
    • Marins,
    • Mineurs.
    • Les clercs et employés de notaire.

Le Conseil d’orientation des retraites indique dans son dernier rapport que ces régimes représentent au total 6.4 % de la masse des pensions versées en 2003. Leur équilibre financier s’obtient grâce à des subventions publiques, à des taxes affectées ou des taux de cotisation employeur élevés.

Hormis le régime de la Banque de France qui est en passe d’être réformé pour s’aligner sur le régime de la fonction publique à compter du 1er avril 2007, et les régimes EDF-GDF ainsi que RATP qui ont entrepris d’adosser les retraites de leurs agents au régime général2, les autres régimes spéciaux n’ont engagé aucune discussion pour leur évolution. Combien d’années tiendront - ils encore ? sans doute pas beaucoup3.

Le rapport annuel 2006 de la cour des comptes sur la sécurité sociale ne laisse aucun doute à ce sujet, il recommande « En raison des perspectives démographiques, réformer ces régimes en mettant en œuvre les principes prévus par la loi de 20034 ».

Ces perspectives démographiques sont différentes d’un régime à l’autre. En effet le régime des mines est quasiment en voie d’extinction et ne devrait plus compter de cotisants à partir de 2040. Tandis que les autres régimes spéciaux ont des problèmes démographiques extrêmement variables. Le nombre de cotisants pour un retraité évolue tantôt favorablement, tantôt défavorablement selon les régimes et les périodes.

Selon le dernier rapport du COR le nombre de cotisants serait in fine inférieur à 1 dans la plupart des régimes dès 2020 et dans tous les régimes en 2050.

Compte tenu des avantages spécifiques accordés aux agents de ces régimes, notamment :

  • Une durée de cotisation pour une retraite complète à 37.5 annuités (sauf pour les mineurs, 30 annuités exigées),
  • L’absence de decote et de surcote,
  • Une pension proportionnelle au nombre d’annuité de 2 % dans la limite de 75 % du salaire de référence,
  • L’âge d’ouverture des droits à pension entre 50 et 55 ans (à quelques rares exceptions),

et compte tenu de leur structure démographique à terme, leurs besoins de financement conduiront à une situation déficitaire de grande ampleur. Ce déficit qui risque de s’aggraver, nous l’avons évoqué précédemment, est actuellement comblé en partie par les subventions publiques. C’est donc une charge supplémentaire pour les finances publiques, qui constitue une source d’inégalité entre les salariés et entre les régimes.

Toutes ces données effectivement observées contribuent au déséquilibre financier des régimes sociaux et posent in fine la question de la couverture de leurs besoins de financement d’ici à 2020.

Pour retrouver l’équilibre des régimes, il convient « ... d’anticiper des mesures complémentaires qui peuvent produire de nouvelles ressources ou réaliser de nouvelles économies...  » et qui prennent aussi suffisamment en compte, l’accroissement des prestations pour des raisons démographiques.

Il est indispensable pour décourager les personnes qui souhaitent partir plus tôt en retraite, de peur que les règles ne changent en leur défaveur plus tard, de garantir que ces règles ne changeront pas en fonction de la date de départ à la retraite de chacun. C’est ce que le COR appelle « le principe d’ajustement par génération  » qui constitue une forme de garantie dans la phase où les conditions de liquidation de la retraite seront de plus en plus contraignantes.

Il ne serait pas superflu d’observer ce qui se passe ailleurs en Europe, et qui pourrait nous inspirer pour faire évoluer autrement le système de retraite en France. Sachant évidemment que les spécificités sociales et juridiques propres à chaque pays rendent les comparaisons très délicates.

II 2 - LES ORIENTATIONS OBSERVEES DANS CERTAINS PAYS EUROPEENS, SUSCEPTIBLES D’ÊTRE TRANSPOSEES EN DROIT FRANCAIS

Depuis 2001, une coordination au niveau européen en matière de retraite préconise des orientations communes qui doivent influencer l’évolution du système français. En effet le Conseil européen de Laeken en Belgique a déterminé pour les Etats membres, des objectifs communs en matière de retraite, sans remettre en cause les stratégies nationales. A partir des rapports stratégiques nationaux remis par les Etats membres les années suivantes, des priorités ont été arrêtées par la commission et le comité de la protection sociale5.

Il s’agit notamment :

  • d’adapter les régimes pour faire face à l’évolution de l’espérance de vie,
  • de définir avec soin les règles d’indexation des minima de pension,
  • de surveiller la validité des finances publiques dans leur ensemble,
  • de garantir des régimes sûrs et équitables,
  • d’instituer des mécanismes réguliers d’examen et d’ajustement...

Plusieurs de ces recommandations transparaissent dans la réforme de 2003 en France, ce qui traduit leur caractère transversal nonobstant les spécificités de chaque système de retraite dans les pays membres.

Par ailleurs, il faut rappeler que les principes fondateurs des systèmes de retraite hérités de l’histoire - à savoir d’une part le modèle inspiré par le Chancelier Bismarck pour les ouvriers allemands entre 1880 et 1890, qui reposait sur la base de la solidarité entre les générations (système par répartition) et d’autre part, le modèle inspiré par le britannique Lord Beveridge (rapport de 1942) qui reposait sur la solidarité nationale, financée par les impôts et gérée par l’Etat, indépendamment de toute activité professionnelle en respectant trois grands principes : l’universalité, l’uniformité et l’unicité. - continuent à influencer les modèles des systèmes de retraite de plusieurs nations6.

Il serait donc intéressant de connaître les mesures prises ou envisagées par d’autres pays européens pour faire évoluer leur système de retraite, et qui pourraient être envisageables en France.

Comme en France, plusieurs pays européens ont engagé une réforme pour faire évoluer leur système de retraite. Les orientations observées font apparaître des points de convergence mais aussi des divergences avec le système français.

On constate tout de même de manière générale que les réformes entreprises dans plusieurs pays européens tentent d’adapter le système de retraite aux contraintes que constituent le vieillissement de la population et l’ampleur du chômage. Nous allons mettre en exergue les aspects qui nous semblent intéressants, sans nous étendre sur les systèmes.

Quelques exemples

En Allemagne

Le gouvernement actuel compte sur le développement de la retraite par capitalisation pour compenser la baisse du taux de remplacement du régime de base7. Ce taux était de 53 % en 2006, il baissera jusqu’à 46 % d’ici à 2020 et ensuite à 43 % entre 2020 et 2030.
Le gouvernement allemand mise par ailleurs sur l’augmentation du taux d’activité des seniors, en encourageant leur réemploi pour les chômeurs âgés de 50 ans et plus, à travers des subventions pour les employeurs qui les embauchent et des aides directes aux salariés concernés.

Au Royaume Uni

Depuis 2005, les assurés qui retardent la liquidation de leur retraite bénéficient d’une majoration de leur pension de base de 10.4 %, pour chaque année travaillée au-delà de l’âge d’ouverture du droit à la retraite.
Le gouvernement propose de rendre obligatoire la constitution d’une retraite par capitalisation pour tous les travailleurs. Le régime de base deviendrait moins contributif, puisque la durée de cotisation requise pour toucher une pension complète serait de 30 ans pour tous, au lieu de 44 ans actuellement pour les hommes, et 39 ans pour les femmes.

Aux Pays - Bas

L’augmentation prévue des prestations au cours des prochaines décennies pourra être financée sans augmentation des cotisations, de deux façons  :

Pour le régime de base, les besoins seront couverts en partie par le budget de l’Etat.

Pour les régimes professionnels financés par des cotisations patronales et parfois salariales, les besoins seront couverts par les revenus des placements des fonds de pension.

Il est possible aux Pays - Bas de cumuler un emploi et une pension de retraite sans aucune restriction.

En Suède

Plus un assuré retarde la liquidation de sa pension, plus celle-ci sera élevée. Plus l’espérance de vie aux âges élevés augmente, plus les pensions versées à un âge donné sont faibles.
Pour prévenir des déséquilibres du système de retraite à long terme, un « mécanisme correcteur automatique » permet d’ajuster le taux de revalorisation qui s’applique aux pensions et au capital virtuel, c’est à dire aux retraités et aux actifs, de manière à rétablir l’équilibre du système.

En définitive

Après avoir observé d’autres systèmes de retraite en Europe, force est de constater que tous quasiment seront confrontés tôt ou tard au problème du vieillissement de la population et dans une certaine mesure, à la question du chômage.
Des ajustements sont prévus partout pour maintenir l’équilibre financier des régimes et garantir une retraite que tous souhaiteraient sûre et viable.

Aucun système de retraite n’est parfait, pourtant on est souvent tenté d’opposer les systèmes de différents pays en invoquant des arguments plus ou moins pertinents, sur le caractère plus généreux de certains ou, moins viables d’autres. En réalité, tous les systèmes de retraite poursuivent deux objectifs, le premier est «  de redistribuer les revenus vers les retraités modestes et d’empêcher le dénuement chez les personnes âgées », le second est « d’aider les travailleurs à maintenir un certain niveau de vie pendant la retraite, en remplaçant le revenu du travail dans une proportion suffisante ».

Mais il est plus facile d’annoncer les objectifs que de les réaliser, car plusieurs paramètres ne sont pas maîtrisés et sont variables d’un pays à l’autre. Par exemple, les prestations seront versées pendant une période plus courte dans les pays où l’âge de la retraite est élevé. Dans cette hypothèse, le système de retraite peut favoriser un taux de remplacement élevé8, puisque à terme le coût des prestations sera plus supportable du fait de la courte période couverte. En revanche, si l’âge de la retraite est bas, le taux de remplacement sera moins élevé pour permettre au système d’assurer les prestations durablement, surtout lorsqu’en plus, l’espérance de vie est relativement longue.

Toutefois, le taux de remplacement comme indicateur de comparaison des systèmes de retraite ne donne qu’une image partielle de la réalité. Il faut prendre aussi en compte le système d’imposition sur les revenus et le niveau moyen des revenus sur une carrière complète.

L’autre indicateur dont le rôle déterminant sur le niveau des revenus de la retraite paraît incontestable est l’indexation des prestations, c’est à dire l’ajustement des prestations versées aux retraités pour tenir compte de l’évolution du coût de la vie. Selon qu’un pays indexe les prestations sur les prix à la consommation ou sur l’évolution des salaires, l’impact n’est pas le même sur le plan financier. D’après une étude réalisée par l’OCDE en 2005, l’indexation sur les prix est moins avantageuse pour les retraites que l’indexation sur les salaires. La réforme du 21 août 2003 a pourtant adopté l’indexation sur les prix, c’est d’ailleurs le cas de plusieurs pays de l’OCDE.

Nous pourrions multiplier les paramètres qui rendent difficile la transposition des mesures adoptées par d’autres pays, non pas pour démontrer que c’est impossible, mais pour reconnaître la complexité d’un tel exercice.

Quelles que soient les orientations suivies, de nouvelles contraintes au fil du temps sont inéluctables et conduisent à des adaptations indispensables. La France comme bien d’autres pays doit s’adapter aux nouvelles contraintes pour garantir à terme à ses actifs une retraite sûre et viable. Le souci de la bonne gouvernance doit rester le leitmotiv pour les décideurs.

D’après l’article 5 alinéa II des dispositions générales de la loi du 21 août 2003, « Avant le 1er janvier 2008, le gouvernement, sur la base notamment des travaux du Conseil d’orientation des retraites, élabore un rapport faisant apparaître :

  1. l’évolution du taux d’activité des personnes de plus de cinquante ans ;
  2. l’évolution de la situation financière des régimes de retraite ;
  3. l’évolution de la situation de l’emploi ;
  4. un examen d’ensemble des paramètres de financement des régimes de retraite ».

Ce rendez - vous tant attendu va bientôt arrivé et nous serons tous fixés sur l’impact des mesures relatives à la loi du 21 août 2003.


1 « Retraites  : questions et orientations pour 2008 » quatrième rapport du Conseil d’orientation des retraites adopté en janvier 2007. www.cor-retraites.fr

2  Le transfert des charges est compensé par le versement d’une soulte. Toutefois les agents de ces régimes vont continuer à bénéficier des conditions spécifiques plus favorables que les autres salariés (départ entre 50 et 55 ans, durée de cotisations de 37.5 ans, pension calculée sur le dernier salaire). Source : Rapport du COR de janvier 2007

3  Pour plus de détails sur les régimes spéciaux, voir le tableau « les perspectives démographiques des principaux régimes spéciaux » Rapport du COR, janvier 2007 (www.cor-retraites.fr)

4 9e Rapport annuel de la cour des comptes sur la sécurité sociale, septembre 2006 (www.ccomptes.fr).

5 Conseil européen tenu à Laeken en Belgique les 14 et 15 décembre 2001.
Sources : Déclaration de Laeken sur l’avenir de l’union européenne, european.convention.eu.int/pdf/LKNFR.pdf

6 Note de synthèse du Sénat sur la protection sociale. www.senat.fr
La conception bismarckienne : les assurances sociales sont nées en Allemagne à la fin du 19e siècle, à l’époque du Chancelier Bismarck. Quatre principes fondamentaux définissent le système bismarckien :

  • une protection fondée sur le travail ;
  • une protection obligatoire par rapport au salaire ;
  • une protection fondée sur les cotisations proportionnelles aux salaires  ;
  • une protection gérée par les employeurs et les salariés eux - mêmes.

7  La conception beveridgienne : Le Royaume-Uni est le berceau du modèle beveridgien dont les principes furent énoncés en 1942 par Lord Beveridge :

  • l’universalité de la protection sociale par la couverture de toute la population et de tous les risques sociaux ;
  • l’uniformité des prestations en espèces fondées plus sur les besoins que sur les revenus ;
  • le financement par l’impôt ;
  • l’unicité avec la gestion étatique de l’ensemble de la protection sociale.

8 Le taux de remplacement moyen mesure les droits à pension en pourcentage des gains moyens d’un individu sur une carrière complète. Pour mémoire, le taux de remplacement brut moyen des pays de l’OCDE est de 57 %, il est d’environ 50 % en France. Il est en revanche de l’ordre de 75 % en Espagne, en Italie, en Autriche et en Hongrie. Le Luxembourg a un taux de plus de 100 % c’est à dire que la pension est plus élevée que la rémunération d’activité.
Source : « synthèses » mars 2005 de l’Organisation de Coopération et de développement économique (OCDE).

 

Pour aller plus loin

Pour une utilisation pédagogique

Les assurances sociales

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