1)
Externalités et intervention de l’Etat

L’analyse
des externalités a été notamment menée par Athur
Cécil Pigou dès 1932. Une externalité (ou effet externe)
est une répercussion de l’activité d’un agent économique
sur d’autres agents et qui ne donne pas lieu à une compensation
monétaire. Certaines externalités sont positives (service gratuit
de pollinisation que rend l’apiculteur à l’arboriculteur)
mais beaucoup d’externalités sont négatives. C’est le cas
de la pollution engendrée par la production d’un bien, par exemple, des
rejets de produits chimiques dans une rivière. Du point de vue de la
firme, les dommages causés à l’environnement du fait de son activité
ont un coût qu’elle n’a aucune raison de supporter, puisqu’il n’existe
pas de marché où la perte de valeur de l’environnement pourrait
se mesurer.
En revanche, du point de vue de la collectivité, la réparation
des dommages causés entraîne des coûts qui diminueront le
revenu disponible, donc l’utilité des agents concernés.
Ainsi, les coûts privés qui interviennent dans les décisions
de la firme sont inférieurs aux coûts publics qui vont être
effectivement supportés.
On a ici l’exemple d’un effet externe (ou externalité), c’est-à-dire
d’une situation où l’activité d’un agent modifie l’utilité
(ou le profit) d’autres agents sans que le marché intervienne. Dans ce
cas, l’externalité est négative, mais il existe aussi des externalités
positives, comme l’éducation, qui élève la productivité
du travail sans que les firmes aient contribué à son financement.
Pour revenir à notre exemple de pollution, que peut-on faire pour diminuer
la pollution, donc les dommages qu’elle implique ? Dans une économie
uniquement composée d’individus agissant au mieux de leurs intérêts,
personne ne peut imposer aux firmes polluantes de modifier leur comportement.
Il est donc nécessaire d’introduire une autorité extérieure
aux agents, l’État, qui va intervenir pour pallier les insuffisances
du marché.
Dans la logique marchande, le seul signal que les agents considèrent
est le prix, c’est donc sur lui que l’État doit intervenir pour infléchir
les décisions privées.
La figure suivante va nous permettre d’expliciter le raisonnement.
On y a représenté la demande D pour le bien produit et l’offre
O de ce bien. Jusqu’alors, les firmes décidaient de leur niveau de production
en égalant le prix de vente de leur produit avec leur coût marginal
(privé), soit un équilibre de marché pour un prix p et
une production Y, correspondant au point E sur la figure. Supposons que l’Etat
impose aux entreprises une taxe t sur la production pour qu’elles intègrent
le coût social de leur activité et pour que le prix qui parvienne
aux consommateurs soit révélateur du coût pour la collectivité
de l’utilisation de ce bien. Cette taxe augmente les coûts des entreprises,
ce qui a pour effet de diminuer l’offre, qui est maintenant représentée
par O’, et déplace l’équilibre en E’, où
le prix est p’ et la production Y’.

En
fait, pour que les firmes décident du niveau de production Y’ sur
la seule base de leurs coûts privés, il eût fallu que le
prix de marché soit égal à p’’, correspondant
au coût marginal de production de Y’. Comme la quantité Y’
est produite et vendue au prix p’, la différence
p’ -p’’ correspond à l’écart entre les
coûts privés et les coûts sociaux et doit être égale
à la taxe t, imposant ainsi aux firmes de prendre en compte les coûts
sociaux. On dit que l’effet externe a été internalisé.
En conséquence, la production a diminué, donc la pollution, qui
lui est plus ou moins proportionnelle, et la demande s’est réduite suite
à l’augmentation du prix. Les consommateurs paient maintenant p’ au lieu
de p précédemment, soit une augmentation de p’ - p, le reste
de la taxe p - p’’ (puisque (p’-p)+(p-p’’)=t)
étant supporté par les firmes.
Une telle mesure est-elle profitable à la collectivité ? Pour
le savoir, la microéconomie suggère de mesurer les variations
de surplus des agents qui sont touchés par la mesure en question. Si
le surplus total a augmenté, c’est que la mesure est bénéfique.
Ici, les producteurs supportent une augmentation de coût égale
à p -p’’, mais produisent moins ; il en résulte
une perte de surplus égale à l’aire pEFp’’. Quant
aux consommateurs, payant plus cher un produit en moins grande quantité,
ils ont aussi une perte de surplus égale à l’aire pEE’p’.
Mais il y a d’autres effets à prendre en compte. D’une part, l’État,
qui prélève la taxe t qui s’applique à une production Y’,
perçoit une augmentation de recettes tY’, correspondant à
l’aire p’’FE’p’. D’autre part, la collectivité
bénéficie des économies dues à la diminution de
la pollution. Les coûts de la pollution sont mesurés par l’écart
entre O et O’. En effet, quand la firme produit Y, cela représente
un coût réel de YF’, alors que la firme n’en comptabilise
que YE. EF’ est donc le coût pour la collectivité d’une production
égale à Y. Quand la production diminue de Y à Y’,
la baisse de la pollution a donc « économisé » un
montant égal à l’aire FEF’E’.
Faisant la somme des gains et des pertes, on voit qu’il en résulte un
gain global égal à l’aire EE’F’, ce qui montre que
la taxation a eu un effet positif. Cette méthode d’évaluation
de la variation des surplus impliquée par une mesure économique
est à la base du calcul économique public et constitue une des
principales applications de l’analyse microéconomique.

L’Etat
doit aussi internaliser les effets externes positifs. Prenons l’exemple
d’un parc d’attractions qui attire des touristes dont profitent les commerçants
d’une commune. Sans intervention des pouvoirs publics, le parc d’attraction
ne tient compte que de son coût marginal privé. En réalité,
son activité crée un avantage social qu’il faudrait prendre en
compte. Ici, le coût social est plus faible que le coût privé.
Donc, sans intervention des pouvoirs publics, la production est trop faible
par rapport à l’optimum. Cette fois-ci, la force publique doit subventionner
l’entreprise de façon à augmenter ses recettes pour égaliser
la recette marginale privée et l’avantage marginal social.

Les
effets externes négatifs conduisent donc à une production trop
forte par rapport à l’optimum, et les effets externes positifs, à
une production trop faible. Pour se rapprocher d’une situation optimale, l’Etat
doit donc internaliser les effets externes. Pour cela, il peut utiliser les
taxes et subventions pigouviennes, mais il a aussi à sa disposition d’autres
outils.

2.
Les différentes solutions aux externalités

Les
pouvoirs publics peuvent intervenir de deux façons différentes.
Pour bien le comprendre, nous allons prendre l’exemple d’une usine qui génère
des nuisances de bruit importantes ; ces nuisances gênent le voisinage.

• 
  La méthode autoritaire
  L’Etat peut décider de décréter un seuil maximum de bruit
  à ne pas dépasser. Ainsi, le problème de ces externalités
  est réglé. En revanche, un tel règlement peut poser des
  problèmes rédhibitoires à des entreprises qui, de par
  leur activité, sont obligées de dépasser le niveau sonore
  et risque donc d’entraîner l’abandon de ces activités. Par ailleurs,
  les réglementations ne résolvent pas le problème posé
  par les externalités positives. La solution autoritaire ne permet donc
  pas de se rapprocher de l’optimum et encore moins de l’atteindre.
• Les
  taxes et subventions pigouviennes
  Plutôt que d’exiger ou d’interdire, l’État peut intervenir de
  façon que le calcul rationnel des agents économiques intègre
  les externalités. Il faut pour cela faire en sorte que le coût
  privé qui entre dans le calcul des agents soit le même que le
  vrai coût de l’activité (coût social) grâce à
  la mise en œuvre de taxes dans le cas des externalités négatives
  et de subventions dans le cas des externalités positives. Ainsi, l’usine
  qui génère des nuisances de bruit importantes se verra dans
  l’obligation de payer un impôt qu’elle intégrera dans son calcul
  de coût. Le coût marginal augmentant du fait de ces taxes, l’entreprise
  réduira sa production (et par conséquent ses nuisances).

Les
solutions publiques ne sont pas les seules. Certains économistes
libéraux pensent que l’intervention des pouvoirs publics n’est pas nécessairement
légitimée par la présence d’externalités. Ainsi,
Ronald Coase explique, dans « Le Problème du coût
social » (1960), que l’Etat ne doit pas intervenir économiquement
en taxant ou en subventionnant, et ainsi en modifiant la répartition
des revenus. Coase considère qu’il suffit de définir les droits
de propriété qui peuvent être échangés.
Supposons deux entreprises fabriquant au fil de l’eau (exemple tiré
de l’ouvrage de F. Lévêque) : l’une, A, fabrique du
cuir pour un producteur de chaussures et pollue la rivière ; l’autre,
B, fabrique de la bière en aval de A et a besoin d’eau pure pour
nettoyer ses cuves de fermentation ; la quantité de pollution varie proportionnellement
à la quantité de cuir produite ; B traite l’eau qu’elle
consomme en fonction de la quantité de tanins déversés
par A dans la rivière .

Ce
 : coût marginal de purification, c’est le préjudice que subit
l’entreprise de bière B

Cette
figure montre comment la présence d’une externalité met
en échec la main invisible. Cherchant à maximiser son profit,
la tannerie produit jusqu’au point où son bénéfice
marginal devient nul. Du point de vue de l’intérêt général,
qui se réduit ici au bien-être des deux agents, cette situation
n’est pas optimale car la richesse totale est maximisée pour q=q*
et non q0.
La solution canonique du problème de l’externalité est de
réglementer. Le réglementeur doit calculer le « niveau optimal
de production d’externalités » et mettre en place un mécanisme
qui va contraindre (ou inciter) les agents économiques à l’atteindre
(imposer au pollueur une norme, qui limite ses émissions à q*,
ou taxer le pollueur)
Coase estime qu’il n’est pas nécessaire de recourir à
l’Etat réglementeur pour régler ce problème d’externalité
négative. Il suffit d’introduire dans notre exemple un droit de
propriété sur la rivière. Supposons qu’elle appartienne
à la fabrique de cuir. Admettons que les entreprises se connaissent et
peuvent signer des accords entre elles. Négligeons enfin le coût
des accords en considérant que la négociation, la mise en œuvre
et la surveillance d’un contrat n’entraînent pas de dépenses
(coûts de transaction négligeables). Une diminution des rejets
de ?q = (q0-q) apporte au pollué B un gain (qXRq0) qui est supérieur
à la perte subie par A (qYq0). Le fabriquant de bière a donc intérêt
à entrer en négociation avec la tannerie pour lui proposer de
limiter ses émissions en échange d’une contrepartie monétaire.
La négociation directe entre pollueur et pollué aboutit
ainsi spontanément à une production optimale d’externalité.
La présence d’une autorité publique n’est pas ici
nécessaire pour régler le niveau de pollution. Le résultat
serait le même si le pollué était propriétaire de
la rivière (cf. « Economie de la réglementation »
 : F. Lévêque)

Ce « théorème de Coase » a été
énoncé pour la première fois par Stigler (1966), il dérive
de l’article de Coase précédemment cité. Il
stipule que si les droits de propriété sont définis et
si les coûts de transaction sont nuls, les agents corrigent d’eux
mêmes les externalités.

Autres
solutions privées

La
négociation entre pollueur et pollué est une solution qui ne réclame
pas l’intervention d’un réglementeur, mais sa mise en œuvre présuppose
toutefois une action publique initiale, à savoir la dévolution
des droits de propriété sur l’environnement. Elle n’écarte
donc pas toute forme d’intervention des pouvoirs publics. La négociation
est cependant une solution privée dans la mesure où elle repose
sur les décisions volontaires des agents et non sur les ordres d’une
autorité publique.
D’autres solutions de ce type sont envisageables. Tout d’abord, les deux entreprises
au fil de l’eau A et B peuvent fusionner. Dans ses choix techniques
de production, la nouvelle entreprise ainsi constituée va chercher à
maximiser le profit joint de ses deux unités. Elle va être naturellement
amenée à prendre en considération les pertes subies par
l’usine de bière liées au comportement de sa filiale spécialisée
dans la production de cuir. Le bénéfice
et le coût de réduction des rejets vont être comparés,
ce qui va conduire l’entreprise consolidée à opter pour un niveau
de rejets égal à q*. Comme la négociation, la fusion conduit
à l’optimum de pollution.
On peut aussi imaginer un marché de transaction de titres de
propriété sur les ressources de l’environnement qui serait
organisé selon le modèle boursier. Cette solution du marché
de droits à polluer a été élaborée
par Dales [1968].
Sur un plan théorique, l’internalisation des externalités peut
donc emprunter divers chemins autres que l’intervention publique par les quantités
(en imposant une norme d’émission) ou par les prix (en imposant une taxe).
« L’impasse des coûts de transaction nuls :
Les modalités de correction des externalités qui viennent
d’être décrites conduisent toutes à un optimum de Pareto.
Ce résultat repose sur l’hypothèse que la dévolution des
droits de propriété et le fonctionnement des mécanismes
de coordination entre les agents (la négociation dans le cas du marchandage
entre le pollueur et le pollué, l’entreprise dans le cas de la fusion,
le marché dans le cas des droits à polluer) s’exercent sans dépense.
Cette
hypothèse générale d’absence de coûts de fonctionnement
du système économique se résume en disant que les coûts
de transaction sont nuls. L’identification des partenaires de l’accord,
la rédaction du contrat, le suivi de sa bonne exécution et la
mise en place d’un système de sanction en cas de défection
ne doivent rien coûter. Sur le plan méthodologique, cela conduit
à une impasse.
Prendre pour référence théorique un monde de coûts
de transaction nuls ne permet pas de comprendre le monde réel [...]
L’intérêt de Coase pour les institutions le conduit à dénoncer
l’hypothèse de coûts de transaction nuls et à rejeter le
théorème auquel son nom a été accolé. Près
de trente ans après la publication de son article, il déclare
 : « J’ai montré dans « La Nature de la firme » qu’en
l’absence de coûts de transaction il n’y a pas de fondement économique
qui justifie l’existence de l’entreprise. Ce que j’ai montré dans « 
Le problème du coût social », c’est qu’en l’absence de coûts
de transaction [...] les institutions qui façonnent le système
économique n’ont ni substance, ni objet. [...] Mon argument suggère
qu’il est nécessaire d’introduire explicitement des coûts de transaction
positifs dans l’analyse économique pour étudier le monde tel qu’il
existe » [Coase, 1988, p. 14]. » (F. Lévêque)

II)
Les biens publics ou collectifs et l’inefficacité du marché

Un
bien public ou collectif selon Samuelson (1954) est un bien dont la consommation
est collective : il est accessible à tous et sa consommation par un individu
n’entraîne pas une moindre disponibilité pour les autres.
Un bien collectif s’oppose au bien privé, pour lequel, au contraire,
la consommation totale se divise entre les différents usagers et la consommation
d’un individu prive un autre individu de l’utilisation du même bien.
La notion de bien collectif associe deux propriétés : la non-excludabilité
(ou non exclusion) et la non-rivalité de l’usage. Nous allons voir que
chacune renvoie à une source d’inefficacité du marché spécifique
 : l’absence d’incitation à produire liée au comportement de passager
clandestin et le rationnement sous-optimal des consommateurs en présence
de coût d’encombrement nul.

1)
La main invisible tenue en échec par les biens non-excludables

La
non-excludabilité désigne l’impossibilité d’exclure de
l’usage un utilisateur, même s’il ne contribue pas au financement du bien.
A l’exemple de la dissuasion nucléaire ou du phare, une fois les investissements
réalisés, chacun peut en profiter. Bien sûr, on peut imaginer
un dispositif technique qui rende inobservable les signaux des balises aux marins
non équipés ; le bien collectif devient alors excludable. C’est
le cas de figure rencontré dans la télévision depuis l’invention
des décodeurs. Ils permettent d’empêcher les non-abonnés
des chaînes cryptées d’avoir accès gratuitement aux programmes.
Dans le cas de la dissuasion nucléaire, non seulement personne ne peut
être exclu de son usage, mais sa consommation s’impose à tous,
même à ceux qui dénoncent une telle orientation stratégique.
Pour y échapper, les pacifistes n’ont que la possibilité d’émigrer
[Cornes et Sandier, 1986].
« A ce propos, remarquons que la notion d’excludabilité se
rapporte toujours à un territoire ou à une communauté d’une
juridiction donnée. Ainsi, la défense nationale de la France est
un bien considéré comme non excludable même si elle ne profite
pas à l’ensembledes habitants de la planète. »
Un problème d’incitation à produire
Le problème pratique que posent de tels biens est celui du manque d’incitation
des entrepreneurs à les produire. Ils savent à l’avance qu’ils
auront du mal à se faire payer. En effet, ils n’ont aucun moyen de priver
d’utilisation les agents qui ne rémunèrent pas leurs services.
Les consommateurs sont peu enclinsàpayerpuisquerienne les y oblige.
La conséquence est que le marché ne produira pas les biens non
excudables en quantité suffisante.
La cause de cette défaillance du marché réside dans ce
qu’il est convenu d’appeler le comportement de passager clandestin.
Il s’agit d’un individu qui déclare ne pas souhaiter tel
ou tel bien public, afin d’éviter de participer à son financement.
Tout en sachant que dès l’instant où existe ce bien public,
il pourra en bénéficier, au même titre que ceux qui ont
manifesté le souhait. Généraliser ce raisonnement à
N individus conduit finalement au refus de produire le dit bien public.
Nous sommes dans une situation qui met en échec la main invisible puisque
le comportement rationnel d’agents uniquement préoccupés
de leurs intérêts ne parvient pas à un équilibre
qui maximise le bien être collectif.
L’intervention du réglementeur
En cas de bien non excudable, une autorité publique doit se substituer
au marché pour réaliser l’allocation efficace des ressources.
Le moyen pratique recommandé pour y parvenir consiste à financer
la production des biens à partir de fonds publics, mais rien n’empêche
ce dernier de déléguer la production proprement dite à
une entreprise privée (La décision de faire ou de faire faire,
n’est pas liée au caractère non excludable du bien. Le choix
entre un service ministériel, un établissement public à
caractère administratif ou industriel et une concession de service public
déléguée à une entreprise privée relève
de considérations organisationnelles et politiques).

2)
L’inefficacité du marché en présence de biens non
rivaux

La
non-rivalité est la propriété qu’un bien puisse être
consommé simultanément par plusieurs personnes sans que la quantité
consommée par l’une diminue les quantités disponibles pour les
autres. Les biens déjà cités (phare, défense nationale
ou programme de télévision) remplissent cette propriété.
En regardant une émission sur tel canal, je ne prive pas un autre téléspectateur
de la consommation du même programme. La non-rivalité peut se décliner
de deux autres manières en disant que chaque utilisateur consomme la
même unité de bien, ou bien en disant qu’un consommateur additionnel
du bien n’entraîne pas de nuisances d’encombrement. Quelle que soit la
formulation retenue, la conséquence de la non-rivalité en termes
économiques est la même : le coût marginal pour servir
un utilisateur supplémentaire est nul. C’est cette propriété
économique qui est à l’origine d’une autre défaillance
du marché en présence d’un bien collectif : le rationnement sous-optimal.
Elle est illustrée par la figure suivante dans le cas du péage
d’un pont (exemple tiré de « Economie de la réglementation
 » de F. Lévêque)

La
courbe RM est la fonction de demande pour la traversée du pont au-dessus
de la rivière qui permet par exemple d’éviter un long détour.
Elle indique l’utilité de ce bien pour ses utilisateurs potentiels et
les sommes qu’ils sont disposés à payer en conséquence.
RM est égale à la recette moyenne du producteur. On suppose que
le coût marginal pour servir un passager supplémentaire est nul
 : les travaux d’entretien ne varient pas avec le nombre d’utilisateurs et la
capacité de l’ouvrage d’art est supérieure au nombre de clients
potentiels
(T > q*). Supposons que le péage minimal que doit fixer un entrepreneur
pour couvrir ses coûts d’investissements et de maintenance soit égal
au montant p pour un nombre de traversées de q° ; les recettes du
producteur s’élèvent à l’aire Oq°Ap ; puisque son surplus
est nul (recettes = dépenses), le surplus social se réduit au
surplus du consommateur, soit l’aire pAB. Du point de vue de l’intérêt
général, cette situation est sous-optimale car le surplus est
inférieur au surplus dégagé en l’absence de péage.
En effet, en l’absence de péage, le surplus est plus grand de la valeur
de l’aire du triangle q°q*A. Décomposons-le pour le vérifier.
Le surplus producteur est négatif (moins l’aire Oq°Ap) puisque aucune
recette de péage n’est perçue. Le surplus consommateur est, quant
à lui, égal à la totalité de la surface du triangle
Oq*B. Le surplus total vaut donc (Oq*B - Oq°Ap). Ainsi, si le déficit
de l’entrepreneur n’est pas financé par des ressources publiques, le
pont sera sous-utilisé et entraînera une réduction de bien-être
égale à q°q*A.
La propriété de non-rivalité conduit ainsi à une
tarification de la fourniture privée de biens qui entraîne un rationnement
sous-optimal des consommateurs. La recommandation normative est qu’il
revient à la puissance publique de financer les biens non rivaux à
partir de l’impôt. Cette recette sera affectée à l’administration
qui produira le service, ou à une entreprise privée à qui
seront confiées la production et la gestion du bien.

3)
Les différents types de biens

Les
propriétés de non-excludabilité et de non-rivalité
sont indépendantes. Il existe en effet des biens non-excludables mais
rivaux et des biens excludables mais non rivaux. C’est ainsi qu’un
banc de poissons est une ressource qui ne profite qu’à celui qui
la capture, mais avant sa capture aucun chalutier qui navigue dans les parages
ne peut être exclu de tenter sa chance. A l’inverse, un programme
crypté de télévision ne peut être regardé
que par les ménages qui disposent d’un décodeur mais la
consomation individuelle d’un abonné n’empêche pas
celle d’un autre abonné.
Les quatre types de biens