Les
services publics recouvrent l’ensemble des activités « 
prises en charge » , directement ou indirectement, par la collectivité
pour répondre à des besoins « vitaux » pour la société
 : sécurité, police, justice, eau potable, santé, éducation,
voies de communication, réseaux de télécommunications,
électricité, enlèvements et traitements des déchets
etc...Tous ces biens collectifs sont essentiels pour le développement
économique ( cf : théories de la croissance endogène) mais
aussi et surtout pour le développement de la personne humaine et de la
cohésion sociale.

En
effet, l’accès aux services publics est indispensable à
l’exercice des droits fondamentaux. L’accès aux services
publics permet d’être relié à la société
et d’avoir « voix au chapitre » et donc d’exprimer sa
liberté. L’homme libre est celui qui est habilité à
prendre part à la communauté, qui peut donner son opinion et être
écouté. (Conception germanique de la liberté reprise par
le philosophe allemand Habermas dans sa théorie de « l’agir
communicationnel », citée par Daniel Cohen dans un article du Monde
paru le 03/05/2005))

Ce
qui fait la spécificité finalement des activités de service
public c’est de répondre à une « logique par laquelle
elles sont mises au service de fins qui les dépassent ». (J.Chevalier)

Concrètement,
Elie Cohen et Claude Henry distinguent trois catégories de missions de
service public :

• celles
  qui visent à rendre accessibles aux usagers menacés d’exclusion
  des services essentiels.
• celles
  qui, au-delà strictement de la lutte contre l’exclusion, contribuent
  à la cohésion sociale et au sentiment d’appartenance à
  une communauté, qu’elle soit nationale ou européenne.
• celles
  qui visent à favoriser une utilisation efficace et équilibrée
  du territoire et des ressources communes.

Pendant longtemps en France, de manière il est vrai inconstante et sous
divers avatars, l’Etat a été le garant et l’acteur
principal de la poursuite de cet objectif d’intérêt général,
légitimant ainsi une intervention sans cesse croissante des pouvoirs
publics.

La
conception traditionnelle des services publics est résumée par
J. Rivero : « La finalité du service public est la satisfaction
d’un besoin d’intérêt général ; cette
finalité exige que le service relève d’une autorité
publique et soit soumis, dès lors, aux règles juridiques qu’implique
cette dépendance ». Ainsi la notion de service public est
devenue indissociable de la propriété publique.

Aujourd’hui
beaucoup de choses ont changé ; on admet que le secteur public et le
service public peuvent être totalement dissociés. Ainsi des secteurs
longtemps dominés par des monopoles publics, comme l’audiovisuel
ou les télécommunications, s’ouvrent à la concurrence.
D’autre part, certaines missions de services publics sont remplies par
des entreprises privées ce qui est le cas, par exemple, du service public
de l’eau.

En
effet, il existe en France aussi un autre modèle , celui des services
publics locaux ou urbains (eau, assainissement...) qui sont soit en gestion
directe par les collectivités territoriales, soit de plus en plus en
gestion déléguée.

Pourtant,
la conception qui considère que l’intervention publique est nécessaire
à la satisfaction d’autres objectifs que la simple fourniture de
service, comme la promotion de l’équité sociale et de la
cohésion nationale, est encore bien prégnante en France.
Ainsi la notion de service public propre à la France, n’est pas
d’utilisation générale.

Dans
le monde anglo-saxon, l’usage de l’expression « public utilities
 » dénote le caractère essentiellement utilitariste de l’approche
des grands services en réseaux, approche centrée sur la fourniture
de services aux consommateurs finals.

D’une
façon tout de même plus ambitieuse que la conception anglo-saxonne,
le projet de constitution européenne, à la recherche d’un
compromis, préfère la notion de « services d’intérêt
économique général » (complétée par
celle de « service universel ») évitant de reprendre l’expression
de « services publics » aux relents trop étatistes. Finalement
c’est la nature du service (éducation, santé, transport,
électricité...) qui prime et non le statut du prestataire
(public ou privé).

La
notion de service public impose-t-elle celle de propriété publique,
de monopole ou même de péréquation comme le soutiennent
certains ?

Mais,
a contrario, est-il réellement possible d’affirmer que les services
publics peuvent se développer sans maîtrise ou régulation
publique ?

Comment
poursuivre le processus de modernisation des industries de réseau et
de nos économies tout en renforçant le « lien social »
 ?

Les
processus de libéralisation, de privatisation et de déréglementation,
soucieux de rendre ces services plus performants, ne risquent-t-ils pas de remettre
en question, in fine, les missions de service public qui incombent aussi bien
à des opérateurs privés que publics ? A quelles conditions
ces missions peuvent-elles être préservées ?

En
analysant les facteurs qui ont gouverné les mutations des services publics
ces dernières années, ainsi que leurs modes d’organisation
et de régulation aujourd’hui, nous pourrons mieux éclairer
la question de l’avenir des services publics en Europe.

Mais
au préalable, il convient de revenir sur une notion qui véhicule
encore beaucoup de fantasmes et de préjugés.

I)
Les « services publics » : une notion complexe

La
notion de service public est complexe d’abord parce qu’elle désigne
indifféremment un large éventail de services, depuis les missions
régaliennes (défense, police, justice), les missions
dites providentielles (éducation, santé publique, assurance
chômage et sécurité sociale), ainsi que les grands
services industriels et commerciaux en réseaux (services postaux,
télécommunication, transports, gaz et électricité,
adduction d’eau et collecte des eaux usées, collecte des ordures
ménagères,). qui nous intéressent plus particulièrement
ici, puisque pour le moment ce sont les seuls à être « menacés
 » par la législation européenne. Ensuite parce qu’elle
intègre à la fois des éléments politiques,
juridiques, sociaux, économiques et même idéologiques.

1)
De l’idéologie au besoin d’une réflexion éthique

La
notion de service public est multiple. Elle ne s’arrête pas aux
approches économiques ou juridiques que nous allons développer
par la suite mais elle évoque une dimension idéologique qui a
aussi son importance. En effet, elle fait référence de manière
immédiate à un Etat et à une société unis
dans un corps commun orienté vers le bien être de tous. Même
si cette vision aide à comprendre les réactions épidermiques
et réfractaires à tout changement et à toute mutation de
la part de certaines personnes, je n’évoquerai cette « dimension
mythique » que de façon liminaire.

Dans
cette conception le service public est totalement inféodé à
un Etat qui bénéficie selon J.
Chevalier du triple postulat de bienveillance, d’omniscience et d’infaillibilité
et où ce dernier serait « investi d’une mission d’intérêt
général, et doté de la capacité, de répondre
à l’ensemble des demandes, de satisfaire les besoins de tous ordres
des individus et des groupes, en leur fournissant les prestations qu’ils
réclament ».

Un
Etat et un service public investis d’une telle puissance ne sont plus
viables.

La
crise économique et sociale que nous traversons, la mondialisation de
l’économie et la réalité d’une Europe plurielle
nous obligent à réfléchir objectivement sur les véritables
contraintes qui pèsent sur nos différents choix de société.

Pour
autant, cette dimension « idéale » doit être un élément
important du projet de construction européenne pour lequel il s’agit
d’obtenir l’intérêt et l’adhésion du plus
grand nombre. L’Europe ne peut s’abstraire d’une réflexion
éthique et d’une « morale communicationnelle » (J.
Habermas ) sur ce qu’elle propose à nos concitoyens.

C’est
ainsi que l’Europe face à elle même et au reste du monde
doit donner un sens à sa construction.

L’économie
de marché ne résout pas tout. Le capitalisme obsédé
par la compétitivité, glorifiant l’individu, mène
à des égarements qui aboutissent à l’exclusion et
à « l’oubli d’autrui ». L’Europe ne peut
tolérer cela. Elle doit permettre, aux individus, aux pays et aux sociétés
qui le souhaitent, de construire une « éthique de l’intersubjectivité
où chacun construit son identité en fonction de l’autre
 ». F. Racheline rappelle, en citant E. Lévinas, que l’autre
ne m’est pas extérieur mais qu’il se trouve au cœur
de ma propre identité. Le « Je suis » est en même temps
« Je pense l’Autre ».

Penser
les services publics c’est penser l’autre, c’est se penser
soit même en liaison avec les autres.

On
comprend dès lors que la protection des services publics devienne un
enjeu majeur.

La
cohésion sociale ne peut être sacrifiée à la compétitivité
économique. Les Etats-nations l’ont parfaitement compris par le
passé. Aujourd’hui pour éviter un repli identitaire et nationaliste
amenant cette fois-ci à une « négation de l’autre
 », l’Europe doit réfléchir à cette nécessaire
conciliation entre performance économique et justice sociale.

La
question des services publics est donc centrale pour le développement
des sociétés démocratiques à économie de
marché, elle est vitale pour l’Europe.

Le
traité établissant une constitution pour l’Europe affiche
clairement cette ambition

Article
II-96 : L’Union reconnaît et respecte l’accès aux services
d’intérêt économique général tel qu’il
est prévu par les législations et pratiques nationales, conformément
à la constitution, afin de promouvoir la cohésion sociale et territoriale
de l’Union.

Une
des avancées significatives de la Constitution européenne repose
sur l’intégration de la Charte des droits fondamentaux dans le
traité.

2)
Des fondements historiques et juridiques

Le concept français de service public a une origine juridique : à
la fin du XIXe s et au début du XXes, la jurisprudence du conseil d’Etat
forge les trois grands principes d’égalité,
de continuité et de mutabilité
qui devront s’appliquer à chacune des activités relevant
du service public.

Le
principe de continuité renvoie à l’existence d’un
besoin social ou stratégique à satisfaire qui implique que l’activité
soit continue, une implication pratique de ce principe est le service minimal
en cas de grève assuré par exemple dans la navigation aérienne
et l’audiovisuel ; le principe d’égalité implique
que tous les usagers soient placés en position égale, sans discrimination
ni avantage particulier (d’où l’instauration de la péréquation
sociale et géographique des tarifs) mais ce principe n’empêche
pas de pratiquer des prix différenciés qui prennent en compte
des situations différentes (les prix du TGV sont modulés selon
les heures de pointe, percevoir de faibles revenus permet de payer moins cher
la cantine scolaire de ses enfants...). Pour autant, les entreprises de
service public n’ont pas tout à fait la même liberté
de tarification et de choix de qualité de leurs prestations que les entreprises
ordinaires. L’éventualité d’un recours au tribunal
administratif marque la différence ultime entre une entreprise soumise
à l’économie de marché et une entreprise de service
public à caractère industriel et commercial ; enfin le principe
de mutabilité-adaptabilité implique que les prestations soient
adaptées en permanence aux besoins et évoluent en quantité
et en qualité.

Au
travers de ses trois grands principes le régime du service public est
donc conçu comme un moyen d’imposer à l’administration
certaines normes et certaines règles de fonctionnement pour le profit
collectif des usagers.

Cet
ordre juridique, qui a pour fonction d’énoncer ce que la communauté
reconnaît comme juste ou licite est le résultat d’une construction
historique et sociale qui remonte à des périodes très anciennes.

Le
service public recouvre, en France, deux modèles : un modèle local,
dont l’origine remonte au moyen-âge et un modèle national
plus récent que l’on pourrait faire remonter à Colbert.

Le
processus historique de construction des services publics est lié au
développement de nos sociétés et au rôle dévolu
à l’Etat dans le fonctionnement de celles-ci.

« 
A mesure que la civilisation se développe, le nombre des activités
susceptibles de servir de support à des services publics augmente et
le nombre des services publics s’accroît par la même.
 » écrit Léon Duguit, un des pères de la doctrine
sur les services publics, au début du XXème siècle.

Sont
apparus successivement des services publics régaliens (diplomatie, armée,
police, justice, monnaie, impôts) puis des services municipaux ou locaux
enfin des services de nature essentiellement infrastructurelle pour reprendre
l’expression de P. Bauby.

En
France, les services publics se sont construits pour l’essentiel à
partir de l’Etat, compte tenu de son rôle dans la construction de
« territoire national » et de la constitution de la « nation
 ».

a)
les services publics locaux

Au
XIXème siècle, de nombreux services nouveaux, érigés
en services publics, apparaissent à l’échelon local (eau,
gaz, électricité...).

Les
collectivités locales voient leurs compétences se développer
(lois de 1871 et de 1884), ce qui les amène à fournir un nombre
croissant de services publics.

Pourtant,
au départ, la jurisprudence administrative (d’inspiration libérale),
qui veille au principe de la liberté du commerce et de l’industrie,
est précise : « la création d’un service public local
ne sera admise que si, en raison de circonstances exceptionnelles puis seulement
particulières de temps et de lieu, un intérêt public l’exige
 ».

Au
début du XXème siècle cette jurisprudence s’est assouplie
et l’intérêt public est conçu de manière de
plus en plus exclusive. L’exigence d’une carence de l’initiative
privée est passée au second plan. L’intérêt public tend ainsi à prévaloir sur la sauvegarde de l’initiative
privée. Plusieurs vagues d’extension des services publics économiques
vont alors se produire pendant le XXème siècle.

Une
première vague est d’abord liée au développement
du socialisme municipal qui aboutit à la légalisation de certaines
activités économiques des communes (voies ferrées d’intérêt
local 1913). Par la suite, tout au long du XXème siècle, les collectivités
locales se verront charger de la gestion d’une série de services
de proximités (distribution et épuration des eaux, transports
urbains, chauffage collectif,...). Les collectivités locales, dont
la vocation sociale est clairement affirmée, jouent un rôle essentiel
pour la gestion des services sociaux, qu’il s’agisse de l’assistance,
de l’hospitalisation, du logements (H.L.M.) ou de la lutte contre les
fléaux sociaux. Il ne faut pas oublier non plus, bien que plus récente,
la croissance des services sociaux plus culturels.

La
gestion des services publics locaux relève de la compétence des
communes et des regroupements de communes. Leur mode d’organisation dépend
de la décision des élus, qui ont le choix entre deux modes de
gestion, la gestion directe, c’est-à-dire la régie,
ou la gestion déléguée, celle-ci pouvant
prendre deux formes.

Le
premier de ces modes est représenté par la concession ou l’affermage,
dans lesquels le titulaire du contrat est rémunéré par
le produit du prix du service payé par l’usager (le concessionnaire
a pour mission la construction, l’entretien et la gestion d’un réseau,
le fermier reçoit un ouvrage déjà constitué qu’il
doit entretenir et gérer).

Le
second mode est celui du marché public, dans lequel le titulaire du contrat
est rémunéré directement par la collectivité qui
lui a confié l’exploitation. Le gestionnaire du service, qu’il
soit personne publique, privée ou mixte, dispose pour la gestion du service
d’un monopole territorial et temporel (accordé pour un période
de temps déterminé).

b)
Les services publics nationaux.

Les
services publics nationaux, mis en œuvre par les grandes entreprises publiques
comme La Poste, la SNCF ou EDF, forment l’autre modèle de service
public existant en France. Ce sont ceux que l’on évoque le plus
souvent quand on parle aujourd’hui de service public.

En
réalité, la notion de service public sous tend une vision bien
précise de l’Etat : alors que l’Etat pouvait être érigé
en instance supérieure, dotée d’une puissance inconditionnée,
« il est désormais placé dans un statut de subordination
assujetti au droit et au service des citoyens ; et son rôle n’est
plus que de fournir les prestations qu’appellent le développement
de la solidarité sociale ».

Selon
Duguit le service public permet de jeter les bases d’une limitation objective
de l’Etat : la puissance des gouvernants est justifiée par la nécessité
de satisfaire les besoins collectifs du public. Comme le dit Duguit « 
les gouvernants ne sont plus les organes d’une personne publique qui commande
 ; ils sont les gérants d’affaires de la collectivité ».
Et l’Etat selon les circonstances, poursuivant l’intérêt
général, dans un souci d’efficacité, sera amené
à prendre les affaires directement en main ou à les déléguer,
tout en les encadrant.

Mais
cette conception originelle, qui se voulait finalement celle d’un Etat
« modeste » et responsable, a été en maintes circonstance
dévoyée. La puissance publique a souvent instrumentalisé
la notion de service public au point qu’une activité n’était
considérée comme étant d’intérêt général
que parce que les pouvoirs publics en avait décidé ainsi : « 
est service public l’activité économique et sociale
que les pouvoirs publics entendent ériger comme telle. »

A
partir des années 30, sous le Front populaire, les services publics nationaux
se sont rapidement développés avec notamment la nationalisation
des chemins de fer. Mais c’est surtout à la libération que
l’Etat se donne une base légale très forte pour un vaste
mouvement de nationalisations. qui font fréquemment référence
aux services publics, comme en témoigne le préambule de la constitution
de 1946 : « Tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou
acquiert les caractères d’un service public national ou d’un
monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité
 ».

Le
chemin de fer naît en France en 1827. Le réseau se développe
entre 1840 et 1860 où le privé (concession de l’Etat pour
les réseaux du Nord, de l’Est ou du Sud-Est) et le public (réseau
de l’Ouest) s’entrecroisent. Aiguillonné par les initiatives
privées, le législateur décide en 1833 de faire du chemin
de fer une « chose publique ». « Le rôle de l’Etat
se manifeste, par conséquent, dès la création du réseau
ferroviaire, en symbiose avec une exploitation par des compagnies capitalistes
dans le cadre du marché » (P. Bauby)

Cette
organisation se maintient pour l’essentiel jusqu’aux années
30. La crise économique et l’apparition de la concurrence routière
conduisent les compagnies à une situation financière critique.
La nationalisation de 1937 en est la conséquence.

De
la même manière, l’Etat a été amené
à intervenir dans le secteur de l’électricité.

Au
cours des années 30, les compagnies d’électricités
privées sont accusées de pratiquer des tarifs trop élevés,
de ne pas suffisamment investir, de ne pas desservir les zones peu denses ou
isolées. L’Etat intervient de plus en plus pour réguler
le marché : en 1928 entre en vigueur un cahier des charges type pour
les concessions de distribution ; en 1935, les décrets-lois de Laval
fixent les tarifs à l’échelon national et marquent u premier
pas vers la péréquation ; en 1938, l’Etat intervient dans
la coordination des investissements de production et de distribution pour exploiter
les potentiel hydraulique ; le 29 mars 1946 l’Assemblée constituante
vote la nationalisation des compagnies d’électricité. EDF
est née.(P. Bauby)

Pourtant le service public industriel et commercial n’est pas une invention
française. Tous les pays européens et même les Etats-Unis
et le Japon ont pris soin d’organiser un secteur d’utilité
publique qui devait concilier une double logique économique et sociale.
C’est à cette fin qu’une réglementation des prix et
des investissements a été mise en place. La France, à la
différence de l’Allemagne, a préféré au début
du XXe siècle la concession du service public, octroyé à
des entreprises privées, au modèle de la régie publique.
Ce sont les nationalisations d’après guerre qui ont étendu
le contrôle public et rapproché le modèle français
du modèle allemand même si au passage une nouvelle différence
est apparue qui tient au caractère centralisé de l’Etat
français et au caractère fédéral de l’Etat
allemand

En réalité les services publics n’ont pas la même
configuration dans le temps et dans l’espace. Ils sont toujours le résultat
d’une construction sociale et de rapports de forces que le débat
démocratique pousse au pragmatisme

3)
Les fondements économiques
 : les défaillances du marché

Le marché et la concurrence font preuve dans certains domaines de défaillances
patentes. Faire relever certaines activités du service public permet
de corriger ces imperfections et de prendre en compte des phénomènes
utiles pour l’économie et la société : gestion du
long terme, pour lequel le marché est myope ; financement d’investissements
trop lourds, pas forcément rentables rapidement ; préservation
d’un bien rare et précieux ; effet de « club », l’avantage
qu’un usager retire d’un réseau étant proportionnel
au nombre des autres utilisateurs...

Les
services publics sont des services qui « contribuent à la qualité
de vie des citoyens et sont un préalable au plein exercice de nombre
de leurs droits fondamentaux, à la compétitivité des industries
et renforcent le cohésion sociale et territoriale » mais que
les marchés échouent à produire d’une manière
souhaitable ou à des prix acceptables. Ils doivent être produits
sous le contrôle de la collectivité, au meilleur coût possible
pour celle-ci.

La
théorie économique a montré clairement que le marché
de concurrence parfaite ne conduit pas à l’optimum lorsqu’un
certain nombre d’hypothèses ne sont pas vérifiées
et que se manifestent les phénomènes d’externalités,
de monopoles naturels et de biens collectifs (F. Lévêque : « 
Economie de la réglementation »)

L’externalité
est un effet de l’action d’un agent économique sur un autre
qui s’exerce en dehors du marché. L’externalité est
dite positive quand l’effet procure une amélioration du bien-être
de l’autre agent et négative quand cet agent voit son bien être
diminué.

Il y a monopole naturel quand les coûts moyens d’une
entreprise sont décroissants pour tout niveau de production (le coût
marginal est toujours dans ce cas inférieur au coût moyen). Dans
ces conditions, une seule firme satisfaisant toute la demande aura des coûts
inférieurs à deux firmes ou plus se partageant cette demande.
Cette situation se rencontre lorsque le coût relatif des infrastructures
« à rendements marginaux croissants » est important par rapport
à ceux de l’exploitation comme c’est le cas pour les réseaux
électriques à haute tension ou les réseaux ferroviaires
qui présentent des coûts fixes élevés. « Le
monopole permet de produire plus efficacement, car à moindre coût
pour la collectivité ». Il y a intérêt à
conserver la gestion des infrastructures dans un cadre monopolistique. Pourquoi
aller construire deux réseaux ferroviaires alors qu’un seul suffit
à assurer le transport de tous les trains souhaitables ?

Cependant
la théorie économique standard réprouve le monopole privé
car il conduit, « naturellement », à fixer des prix supérieurs
et des quantités inférieures à ceux correspondant à
l’optimum collectif. L’entreprise en situation de monopole naturel
poursuit une logique de maximisation de profit qui l’amènera à
fixer un prix de vente au moins égal au coût moyen et donc supérieur
au coût marginal (contrairement à une situation de concurrence
parfaite).

Dans
cette circonstance la main invisible est mise en échec car la fixation
du prix au coût marginal qui maximise la richesse collective entraîne
un profit négatif pour l’entrepreneur. L’intérêt
individuel du « monopoleur » s’oppose à l’intérêt
général de la collectivité.

« 
La tarification administrée est la solution canonique du problème
de monopole naturel. » Pour pallier le « défaut »
de rendements croissants, une autorité de réglementation intervient
sur le marché en fixant le prix de vente du bien.

« 
La tarification administrée connaît deux grandes variantes.
La première stipule que l’Etat subventionne le déficit du
monopole et établit autoritairement son prix au coût marginal.
Cette solution, difficile d’application (la situation du « voyageur
pour Calais »), n’a guère été mise en pratique.
Elle nécessite d’opérer un prélèvement fiscal
qui peut lui-même être à l’origine d’inefficacité.
La seconde variante est celle qui maximise le surplus collectif en respectant
la contrainte budgétaire de l’entreprise. Il s’agit d’un
optimum de second rang, car il s’agit du second meilleur état possible
pour la collectivité. Dans le cas où l’entreprise ne produit
qu’un seul bien, le prix de vente sera fixé au coût moyen,
résorbant par là même le déficit du monopole. Dans
le cas où le monopole produit plusieurs biens, c’est-à-dire
plusieurs produits faiblement substituables pour le consommateur, mais dont
la production conjointe est source d’économie (un exemple est la
SNCF, qui vend des trajets Paris-Lyon et Paris-Bordeaux) la méthode utilisée
est celle préconisée par Ramsey et Boiteux. Elle consiste à
faire payer à chaque catégorie d’usager un prix dont l’écart
par rapport au coût marginal est d’autant plus grand que les usagers
sont plus captifs. Les usagers paient d’autant plus cher que le service
leur est indispensable » (F. Lévêque)

Dans
cette approche, la présence de rendements d’échelle croissants
dans les industries de réseaux justifie à elle seule l’intervention
de l’Etat.

- Enfin l’économie de la réglementation décrit une
autre situation où la main invisible est inopérante à conduire
l’intérêt individuel des producteurs vers la satisfaction
de l’intérêt général. Il s’agit des biens
collectifs.

« 
Un bien est collectif quand il possède la double propriété
de non-excludabilité et de non-rivalité » (F. Lévêque).
La non-excludabilité (ou non-exclusion) désigne l’impossibilité
d’écarter qui que ce soit de l’utilisation d’un service,
y compris les individus qui ne contribueraient pas à son financement
(les passagers clandestins). Se pose alors un problème d’incitation
à produire, pour les entreprises privées, car elles savent à
l’avance qu’elles ne parviendront pas à se faire payer et
à rentabiliser leurs investissements. La non-rivalité est la propriété
qu’un bien puisse être consommé simultanément par
plusieurs agents sans que la quantité consommée par l’un
diminue les quantités encore disponibles pour les autres.

« 
En d’autres termes le coût marginal pour servir un consommateur
supplémentaire est nul. A cause de ce coût nul, tous la agents
économiques doivent avoir la possibilité de consommer. Il ne faut
pas, par exemple, instaurer un droit de péage, pour la traversée
d’un pont. Le prix du passage exclurait les usagers qui ont de faibles
ressources ou qui ne sont pas très intéressés par le service
proposé, alors qu’il ne coûte rien de les satisfaire.
 »

Certes,
si la consommation du bien non rival est gratuite le producteur ne peut pas
couvrir ses dépenses, mais l’on devine bien que cette caractéristique
des biens collectifs permettra aux pouvoirs publics d’intervenir de manière
plus légitime et plus efficace dans le cadre des missions de services
publics.

Il
existe des correspondances entre ces trois notions. F. Lévêque
nous montre, dans son ouvrage, explicitement comment un bien collectif est une
sous-catégorie de l’externalité et comment le problème
du monopole naturel peut lui-même être transposé en termes
de biens collectifs.

Les
services publics sont l’illustration même de cette complexité
et du rôle qui leur est dévolu pour remédier aux défauts
du marché.

Ils
jouent un rôle important en matière d’externalités,
qu’ils s’agissent d’externalités positives qu’ils
créent (éducation, santé..) ou d’externalités
négatives qu’ils corrigent (pollution...).

« 
Certains services publics (poste, télécommunication) ont cette
propriété que l’intégration d’un usager supplémentaire
bénéficie non seulement à cet usager mais aussi à
tous les usagers déjà raccordé qui souhaitent communiquer
avec le nouvel arrivant. Cet effet positif justifie que celui-ci paie un prix
inférieur au coût du raccordement Si d’autre part dans une
agglomération, les transports en commun sont largement disponibles, ils
diminuent le trafic des véhicules particuliers, et par conséquent
les coûts d’environnement et de congestion que ceux-ci occasionnent.
Cela justifie que les transports en commun soient tarifés au dessous
de leur coûts. Il y a aussi de forts effets externes affectant la répartition
des activités à travers le territoire. Des services publics attractifs
en qualité et en prix constituent une composante importante d’une
politique efficace d’aménagement du territoire et de lutte contre
la désertification et la congestion de territoire. » (E. Cohen
et C. Henry)

II)
La nécessaire rénovation des services publics

Durant
les années 80-90, dans un contexte de crise économique marquant
l’incapacité de l’Etat à préserver un rythme
de croissance et de plein-emploi, les services publics ont fait l’objet
de critiques qui s’inscrivent dans un mouvement plus général
de crise de l’Etat providence.« Le mythe du service public reposait
sur le dogme de l’infaillibilité de la gestion publique et sur
l’affirmation de sa supériorité sur la gestion privée
 ».

Or
ce postulat, jusqu’alors à peu près incontesté, va
être dénoncé de l’intérieur comme de l’extérieur
et être emporté par la vague libérale qui déferle
sur le continent européen.

1)
De profondes mutations

L’apparition de nouvelles technologies a rendu certains
« marchés contestables » (cf. Baumol) ;
la théorie du « monopole naturel » qui avait justifié
la création de certains services publics nationaux a ainsi pu être
considérée comme dépassée. La mise en place de réseaux
concurrents pouvait dans certains cas être souhaitable ; le cas du secteur
de l’audiovisuelle (TV et radios) ainsi que celui des télécommunication,
avec les communications hertziennes, sont symptomatiques de cette évolution.

Les
évolutions technologiques ont incité aussi à concevoir
séparément la régulation des infrastructures et des services.
Jadis, un réseau de fils de cuivre ne permettait d’acheminer que
des communications vocales. Le réseau était identifié au
service (unique) qu’il permettait d’offrir : le téléphone.
Aujourd’hui, la fibre optique achemine aussi des données et des
images, tandis que les services de téléphonie peuvent emprunter
la voie des câbles , celle de la radio ou du satellite. Plus généralement,
si la plupart de ces services présentent une structure en réseau,
il apparaît que seule l’infrastructure présente les caractéristiques
adéquates pour être maintenue en monopole : construire plusieurs
réseaux gaspillerait effectivement des ressources, tandis que les services
qui peuvent être rendus avec cette infrastructure profiterait sans doute
de « l’aiguillon » de la concurrence.

Les
services publics subissent aussi d’une autre manière l’impact
des innovations technologiques ; partout l’informatisation contribue
à infléchir leur organisation.

L’ouverture
de frontières oblige les services publics qui agissent sur des
marchés ouverts à miser davantage sur la qualité de leur
prestation que leur privilèges pour assurer leur avenir.

La
crise économique a bloqué la dynamique d’expansion
de l’Etat providence. La maîtrise des déficits publics
oblige l’administration à une gestion plus rigoureuse
de ses moyens.

Toutes
ces contraintes se conjuguent avec des contraintes d’ordre social.

Les
services publics doivent faire face à une insatisfaction croissante du
public. Le comportement des usagers a changé, en devenant
de plus en plus semblable à celui des consommateurs ordinaires : exigeants
et revendicatifs, les usagers attendent avant tout des services publics
qu’ils leur fournissent des prestations meilleures et à moindre
coûts.

2)
L’inefficacité de la gestion publique : les défaillances
de l’Etat

La
mise en évidence des rigidités bureaucratiques qui affectent les
services publics a nourri une critique virulente à l’égard
de la gestion publique. Par essence peu performants et faiblement productifs,
dans la mesure où ils ne connaissent pas la stimulation de la concurrence,
les services publics s’acquitteraient moins bien et à des coûts
plus élevés de leurs missions que les entreprises privées.
Le monopole, tout public qu’il soit, n’a spontanément tendance
à améliorer ni ses coûts ni sa qualité, puisque la
sanction de la concurrence n’est pas là pour le priver de clients
captifs.

Le
rôle majeur de la concurrence, partout où elle est bénéfique,
c’est de stimuler l’innovation et de faire pression sur les coûts
et d’en faire bénéficier les usagers et indirectement les
contribuables. Selon E. Cohen et C. Henry, «  Il ne sert pas à
grand chose de définir avec soin les missions de service public, de raffiner
les structures de tarifications et de subvention si les services offerts sont
obsolètes et leur coûts de production excessifs. »

Mais
surtout ce ne sont plus seulement les performances techniques et économiques
des services publics qui sont jugées insuffisantes mais leur efficacité
sociale qui est mises en doute.

L’égalité
promise par les services publics serait une fiction. Plus encore la consommation
des biens publics tendrait à amplifier les inégalités et
non à les réduire. Pour A. Minc « La machine égalitaire
 » fonctionnerait à rebours dans la mesure où les services
publics profiteraient d’abord aux plus aisés.

« 
Si un prix très bas est nécessaire pour que les usagers aux ressources
les plus modestes restent abonnés au téléphone, faut-il
en faire bénéficier l’ensemble des usagers, provoquant un
déficit qui doit être financé par les contribuables ?
Ne
faut-il pas réserver le bénéfice des interventions publiques
à ceux qui à défaut serait réellement exclus ?
Rien
ne justifie que la péréquation tarifaire incite les propriétaires
des résidences secondaires isolées à s’équiper
à trop bon compte en chauffage électrique ; c’est économiquement
inefficace et cela entraîne une charge financière pour la collectivité,
qu’aucune mission de service public ne justifie
 » (E. Cohen et C. Henry)

Si
les critiques d’E. Cohen et C. Henry sont jusque là fondées
et justifiées, il leur arrive d’exagérer, au risque d’énoncer
une contre-vérité, en affirmant que les réels succès
du service public « à la française » concernent davantage
la politique industrielle et l’emploi que le service du public et la solidarité
à proprement parler.

« 
La vraie spécificité française n’est pas l’invention
du service d’intérêt économique général.
Elle réside dans une conception plus attentive au rayonnement de l’Etat
social-colbertiste qu’au service public[...]Jusqu’en 1969, le
téléphone est un bien public rare, rationné distribué
sur des bases discriminatoires par des notables, alors que dans tous les autres
pays développés le téléphone était non seulement
accessible sur tout le territoire mais à un coût faible car péréqué.
Certes à partir de 1969 et davantage à partir de 1974 un plan
de rattrapage a été mis en place. Mais le facteur déclenchant
n’a pas été une soudaine conscience de l’intérêt
public mais plus prosaïquement la volonté de faire d’Alcatel
un champion national en lui permettant de maîtriser l’accès
à la technologie électronique temporelle développée »

Tout
de même, il faut bien le reconnaître, les objectifs assignés
à la politique industrielle et à la politique de l’emploi
(fixer un salariat à statut qui jouie d’une sécurité
de l’emploi en échange de salaires modestes) ne sont pas nécessairement
contradictoires avec les missions de services publics. Sans doute que ces objectifs
ont finalement permis d’offrir aux français des services publics
de qualité.

Pour
l’école du Public Choice, et les courants qui s’en inspirent,
l’inefficacité de la gestion publique n’est pas accidentelle
mais naturelle. Le développement des interventions publiques s’expliquerait
en effet non par l’intérêt général mais par
le profit qu’en tirent certains groupes sociaux d’une part , élus
et fonctionnaires d’autres part.

En
effet, non soumise aux contraintes de marché, l’équipe dirigeante
peut établir des projets d’investissements surdimensionnés
que son autorité de tutelle, faute d’informations suffisantes et
adéquates ne peut juger correctement. Cette situation d’asymétrie
d’information, entre l’Etat régulateur et le monopole public
régulé, est à la source d’écarts importants
entre les objectifs affichés de régulateur et ceux qu’il
est capable de promouvoir effectivement. Cette situation se traduit par le fait
que des ressources collectives, dont devrait profiter la collectivité
des usagers ou des consommateurs sont de fait « capturées ».

Dans
le même ordre d’idée , l’objectif des « managers
publics » peut tendre à maximisation de la taille de l’entreprise,
comme symbole de leur autorité et de leur réussite. « La
croissance des moyens à leur disposition et la bureaucratisation qui
en découle peuvent devenir un objectif en soi au-delà de toute
considération de service public ».

Sans
vouloir systématiser cette critique radicale, il apparaît clairement
que les « services publics industriels et commerciaux » ont pu ,
en France, davantage servir la toute puissance de l’Etat ou même
des intérêts particuliers sans nécessairement se soucier
de l’intérêt de la collectivité ou des plus démunis.

3)
Un choix élargi de solutions alternatives pour les pouvoirs publics.

Les
prescriptions théoriques proposées par l’économie
de la réglementation face aux problèmes de rendements
croissants ne se limitent plus aujourd’hui à la tarification administrée.

Une
première situation est celle des marchés contestables.
La notion de marché contestable a été élaborée
par Baumol (1982). L’hypothèse de contestabilité signifie
notamment qu’il n’existe pas de barrières pour entrer et
sortir de l’industrie.

Si
le marché est contestable, l’entreprise fixera d’elle même
son prix au coût moyen. La compétition potentielle a pour effet
de discipliner le monopole maximisateur de profit et d’aligner son intérêt
avec l’intérêt général (correspondant ici à
un optimum de second rang).

Il
n’est pas nécessaire, dans ce cas, que l’Etat intervienne
en fixant le prix. Il suffit de rendre possible la concurrence en levant les
obstacles juridiques qui interdisent l’arrivée de nouveaux entrants.

Une
deuxième circonstance dans laquelle un optimum de second rang peut être
atteint sans intervention de l’Etat sur les prix consiste à mettre
en place un mécanisme d’enchère pour attribuer le droit
de monopole. On doit à Demsetz (1968) d’avoir rappelé
et approfondi une idée déjà suggérée par
Chadwick en 1859 à propos des chemins de fer.

Cela
s’applique déjà pour les services locaux de collecte des
ordures ménagères et d’approvisionnement en eau.

Les
entreprises enchérissent auprès du maire pour obtenir une concession
sur une période donnée. Celle qui propose le prix le plus faible
pour assurer le service l’emporte.

Une
troisième circonstance qui amène le monopole à s’autodiscipliner
est la compétition intermodale. Cette forme de compétition
est particulièrement active dans le domaine de l’énergie
et du transport. Elle peut être illustrée dans ce dernier cas à
propos du tunnel sous la Manche.

Avant
le tunnel, la concurrence intermodale s’exerçait faiblement. Air
France et British Airways (en situation de duopole) et les compagnies maritimes
(à l’abri de leur oligopole) ont pu sans obstacle mener des politiques
de prix élevés. On se trouve aujourd’hui devant une concurrence
intermodale multiple et intense. « Le degré de substituabilité
entre les différentes façons de traverser la Manche est aujourd’hui
tel que le caractère local de monopole naturel de chaque infrastructure
ne conduit pas à une tarification au-dessus des coûts moyens. La
concurrence intermodale est même si intense que les prix de certaines
compagnies s’approchent plutôt du coût marginal ».

L’autorité
publique dispose ainsi d’autres moyens d’action que la tarification
administrée pour amener le monopole à un comportement qui tende
vers l’intérêt général. Elle peut abaisser
les barrières à l’entrée et à la sortie, promouvoir
la rivalité pour obtenir une concession ou encore favoriser la multiplication
des techniques (comme dans le transport et l’énergie)

4)
La construction européenne

Le
principe de la concurrence est « le ressort fondamental » de la
construction européenne. Les instances européennes sont inévitablement
portées depuis le traité de Rome à lutter contre l’ensemble
des réglementations discriminatoires, des dispositifs protectionnistes
et des situations monopolistiques aménagés au profit des services
publics.

Néanmoins
pendant longtemps, compte tenu d’une connivence entre les Etats, le secteur
public et les services publics ont été épargnés.

Tout
a changé depuis les années 80 : la politique de privatisations
systématiques engagés par le Royaume-Uni brisait le consensus
entre les Etats.

Les
instances communautaires se sont attaquées au problème posé
par l’existence de grands réseaux de services publics nationaux
dotés d’une position monopolistique.

L’article
90 du traité de Rome stipule que les « services d’intérêt
économique général » sont en principe assujettis
à l’ensemble des disciplines communautaires et notamment la concurrence,
les dérogations justifiées par la mission particulière
de ces services étant soumises à des conditions strictes et au
contrôle étroit des instances communautaires.

La
commission cherchait donc à faire prévaloir les principes libéraux
du traité et donc à ouvrir ces services à la concurrence.
Ainsi s’est dégagé progressivement un consensus pour considérer
que le principe de la concurrence peut être appliqué à la
gestion des SIEG (services d’intérêt économique et
général) moyennant une régulation publique.

Le
terme de « service public » n’est pratiquement pas employé
dans les textes européens. On lui préfère les notions de
service universel et de services d’intérêt
économique général.

La
commission européenne, dans les réglementations du secteur des
télécommunications par exemple , s’est récemment
appuyée sur la notion de service universel qui regroupe,
conformément à la tradition anglo-saxonne, les services de base
pour lesquels un droit d’accès pour tous les citoyens est jugé
indispensable. Cette notion correspond à une tarification à un
prix abordable de prestations essentielles dont le contenu est révisable
périodiquement afin de tenir compte de l’évolution sociale
et du progrès technique. Le service universel entraîne un manque
à gagner pour les fournisseurs. Il est donc nécessaire de prévoir
des instruments qui assurent son financement (subventions croisées, fonds
de financements spécial...)

Par
ailleurs, depuis l’origine de la construction européenne, compte
tenu de la tradition continentale organisant des monopoles ou des dérogations
importantes aux règles de la concurrence pour permettre en principe le
service dans des conditions de prix et d’accès égales pour
tous, l’Europe a forgé le concept de services d’intérêt
économique et général (SIEG).

Le
traité d’Amsterdam du 2 oct. 1997 soulignait le rôle que
les SIEG jouent « dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale
de l’Union », il a confié aux autorités communautaires
le soin de veiller « à ce que ces services fonctionnent sur la
base de principes et dans des conditions qui leur permettent d’accomplir
leur mission ».

L’article
36 de la Charte des droits fondamentaux proclamée à Nice en 2000
fait l’accès à ces services un des droits fondamentaux garantis
par la construction européenne.

La
construction européenne continue aujourd’hui sa route. Il n’y
a aucune fatalité à ce que l’Europe à venir ne repose
que sur la concurrence et le marché.

Le
projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe
apporte des avancées non négligeables en matière de rééquilibrage
des principes qui gouvernent l’intégration européenne. L’article
III-166, qui reprend les traités précédents, précise
que les SIEG peuvent relever d’autres règles et normes que le droit
de la concurrence et du marché intérieur.

De
plus, le traité constitutionnel accorde pour la première fois,
à la demande conjointe de la France et de la Belgique, une base juridique
aux SIEG à travers l’article III-122. Cet article ouvre la porte
à l’adoption d’une loi européenne établissant
les principes communs aux SIEG .

Article
III-122.

« 
Eu égard à la place qu’occupent les services d’intérêt
économique et général en tant que services auxquels tous
dans l’Union attribuent une valeur ainsi qu’au rôle qu’ils
jouent dans la promotion de sa cohésion sociale et territoriale, l’Union
et les Etats membres, chacun dans les limites de leur compétences respectives
et dans les limites du champ d’application de la Constitution, veillent
à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des
conditions, notamment économiques et financières, qui leur permettent
d’accomplir leur missions. La loi européenne établit ces
principes et fixe ces conditions, sans préjudice de la compétence
qu’ont les Etats membres , dans le respect de la Constitution, de fournir,
de faire exécuter et de financer ces services. »

Qu’il
s’agisse des services publics locaux, sociaux, culturels, d’éducation
ou de santé, les Etats gardent la liberté de les définir,
de les organiser et de les financer selon leur propre volonté politique.

5)
Conséquences de ces mutations : « La déréglementation
 »

Toutes
ces mutations technologiques, économiques et sociales ont provoqué
la mise en place de nouvelles formes d’organisation et de régulations
des services publics. L’Europe n’est évidemment pas la seule
responsable de ce mouvement mais l’impulsion est souvent venue de la Commission
européenne. A partir des années 80, une série de livres
verts et de livres blancs a souligné l’intérêt, pour
la réalisation du marché intérieur, d’une ouverture
à la concurrence de secteurs jusque-là fermés, les industries
de réseau, en commençant par les télécommunications,
le secteur postal, l’électricité et le gaz. Ces recommandations
ont ensuite donné lieu à l’adoption de directives européennes
organisant l’ouverture progressive à la concurrence.

On
a donc cherché à apporter le plus de concurrence possible
et de soumettre un nombre croissant de services à des rapports marchands.
Pour cela on a désintégré, au point de vue comptable, voire
organique, les opérateurs entre production, transport et distribution,
infrastructure et services. On a transformé les statuts des entités
qui assurent les services publics pour ouvrir le capital, voire privatiser les
entreprises publiques etc.

Précisons
qu’il existe deux conceptions de l’ouverture à la concurrence
 : encourager la concurrence en contribuant activement à l’émergence
de nouveaux opérateurs ; ou rendre la concurrence possible en levant
les obstacles juridiques qui interdisent l’arrivée de nouveaux
entrants. L’idée dans le premier cas est que plus les entreprises
seront nombreuses à utiliser le réseau en monopole naturel, plus
les services aux consommateurs seront performants en prix et en qualité.
Dans le second cas, la notion de concurrence qui sert de référence
est celle de concurrence potentielle défendue par la théorie des
marchés contestables. Il suffit que d’autres entreprises soient
autorises à se raccorder au réseau pour que le monopole historique
soit incité à améliorer ses performances.

La
déréglementation conduit donc souvent, afin que la concurrence
sur les segments de marchés où celle-ci est possible soit assurée,
à séparer la gestion du réseau de la fourniture
de service. Auparavant confondues dans le monopole public en charge
du service, ces deux activités sont distinguées afin de mettre
en concurrence l’opérateur historique sans pour autant nuire au
financement et à l’entretien du réseau, qui constitue dans
la plupart des cas un monopole naturel. Le gestionnaire des réseaux peut
ainsi bénéficier des subventions publiques et ne voit pas son
financement menacé par l’effort de réduction des coûts
mené par l’opérateur historique, ni la qualité du
réseau menacée par la concurrence qui s’engage avec les
nouveaux entrants sur le marché. En outre, grâce à cette
séparation l’opérateur historique ne bénéficie
pas d’accès privilégié au réseau par rapport
à ses nouveaux concurrents...

Cette
étape a pris plusieurs formes en France. Réseau ferré de
France (RFF) a ainsi été créé par la loi du 13 février
1997 afin de séparer la gestion du réseau ferroviaire de son exploitation
par la SNCF. Cette séparation présentait également l’avantage
de ne pas faire subir à l’entreprise le poids de la dette liée
aux investissements dans le réseau, ce qui aurait pénalisé
la SNCF par rapport à de futurs concurrents. Le gestionnaire du réseau
de transport d’électricité (RTE) a été créé
le 1er juillet 2000. Si le RTE n’est pas juridiquement distinct d’EDF,
à la différence de RFF par rapport à la SNCF (RFF est un
EPIC), il dispose aujourd’hui d’une totale indépendance sur
le plan managérial, comptable et financier (La dissociation comptable
des activités de production, de transport et de distribution d’EDF
est effective depuis le 1er janvier 2001).

Les
Etats ne sont pas tenus de procéder à des privatisations en raison
du principe de neutralité de la propriété publique ou privée
posée par la communauté européenne mais on constate une
évolution très rapide des secteurs réglementés dans
tous les pays. L’ouverture du capital au secteur privé comporte
deux avantages : un gain en matière d’efficacité interne,
par la pression des actionnaires et des marchés financiers, et la possibilité
de financer la croissance externe par des échanges d’actions. Mais
rappelons tout de même qu’elle peut présenter des inconvénients
lorsque le secteur concerné requiert des investissements spécifiques
à rentabilité privée incertaine mais à fort rendement
social à long terme ; ce qui est évidemment le cas des services
publics.

Ainsi
à l’opposé du modèle britannique où la réorganisation
des chemins de fer est associée à une privatisation et à
un démantèlement de l’opérateur historiques en soixante-dix
morceaux (la propriété et la gestion du réseau est, par
exemple, l’affaire de Railtrack, un monopole privé), la voie suivie
par la Suède présente un modèle différent. En 1988,
l’infrastructure est placée sous la responsabilité d’une
administration ferroviaire, Banverket, tandis que l’exploitation est transférée
à une société anonyme propriété de l’Etat,
Statens Jarnväger. Banverket perçoit des subventions publiques d’investissement
et assure la maintenance du réseau rétribuée par le péage
de Statens Jarnväger. Le modèle suédois montre que le souci
de conserver un caractère public aux entreprises (pour des raisons stratégiques
ou sociales) est compatible avec un redécoupage des activités
pour améliorer les performances.

La
voie d’ouverture à la concurrence qui consiste à autoriser
l’accès des infrastructures à de nouveaux opérateurs
sans exiger le démantèlement des monopoles historiques est celle
suivie par la Commission européenne. La Commission, qui a la charge de
réduire les frontières commerciales et industrielles au sein de
l’Union cherche évidemment à permettre l’entrée
de nouveaux opérateurs, de nouveaux entrants sur ces secteurs d’activités.
La séparation (qui peut simplement être comptable) entre l’infrastructure
et l’exploitation permet à l’organisme de régulation
de disposer de données pour fixer le montant des péages que doivent
acquitter les nouveaux entrants pour utiliser le réseau.

Au
travers de cette « libéralisation », on a voulu mettre en
place un modèle de régulation, fondé sur l’existence
d’organismes indépendants et sur le postulat d’illégitimité
de l’Etat à assurer seul et directement cette responsabilité.

En
effet, apparaît un nouveau mode de relations entre les services de l’Etat,
qui fixent les règles générales, les régulateurs,
autorités administratives indépendantes (voir plus loin), qui
les font respecter, et les opérateurs qui peuvent être
privés.

Cette
révolution du service public a d’abord concerné les secteurs
où la concurrence s’imposait en raison de l’évolution
technique, comme les télécommunications et le transport aérien
 ; elle est plus lente s’agissant de l’électricité
et du gaz, en raison du caractère de monopole naturel des infrastructures,
ce qui a imposé une séparation de l’activité des
entreprises, autrefois intégrées, entre gestion des infrastructures
et exploitation. Ce problème est encore plus aigu pour les chemins de
fer ; enfin, s’agissant de la Poste, cela pose des problèmes sociaux
et d’aménagement du territoire mais un calendrier de principe a
été arrêté pour l’ouverture complète.

La
présentation qui suit est empruntée à l’article de
Benoît Ferrandon paru dans « La politique économique et ses
instruments ». Les notices de La documentation Française. Juillet
2004

Les
télécommunication

La
loi du 26 juillet 1996, qui transpose dans le droit français les directives
90/388/CEE et 96/19/CE, a ouvert la totalité du secteur à la concurrence
à compter du 1erjanvier 1998. Pour accompagner ce processus, la loi a
créé l’ART (Autorité de régulation de télécommunications),
qui a été mise en place le 5 janvier 1997. Afin d’assurer la concurrence
pour l’ensemble des télécommunications (locales, longue distance,
haut débit) et du réseau, le décret du 13 septembre 2000
a précisé les conditions de mise en œuvre du dégroupage
de la boucle locale . De nouvelles directives européennes ont été
adoptées au printemps 2002 afin d’adapter la réglementation aux
évolutions qui ont affecté le secteur (en particulier l’émergence
et le développement de l’Internet, des communications électroniques
et, plus largement, de l’économie numérique).

L’électricité

La
directive 96/92/CE a été transposée par la loi du 10 février
2000, qui a organisé l’ouverture à la concurrence du marché
français de l’électricité en créant notamment RTE
et la CRE (Commission de régulation de l’électricité).
Cette ouverture, encore incomplète, se réalise de manière
progressive, au bénéfice tout d’abord des clients éligibles,
c’est-à-dire des grands consommateurs d’énergie. En février
2003, le taux d’ouverture du marché a dépassé les 34 %.
Le sommet européen sur l’énergie qui s’est tenu au Danemark en
novembre 2002 a validé les grands principes de la seconde directive énergie
(arrêtés par le Conseil européen lors du sommet de Barcelone
de mars 2002), à savoir une ouverture totale du marché de l’électricité
pour tous les clients professionnels d’ici au 1er juillet 2004, et pour les
particuliers au 1er juillet 2007. Le projet de loi déposé à
l’Assemblée nationale le 19 mai 2004 vise à transposer cette directive
(du 26 juin 2003) dans le droit français, en imposant une séparation
juridique entre gestionnaire de transport et EDF, dont le statut sera réformé.
EDF deviendra ainsi une société anonyme contrôlée
par l’État mais dont le capital sera progressivement ouvert.

Le
gaz.

La
libéralisation du secteur gazier a connu dans un premier temps un développement
décalé par rapport au secteur de l’électricité,
puis commun depuis 2002. La directive 98/30/CE a ainsi engagé la démarche
d’ouverture progressive du marché gazier à certains consommateurs
éligibles en définissant les critères d’éligibilité
et les seuils d’ouverture autorisés. La loi du 3 janvier 2003, commune
au secteur de l’électricité, a transposé cette directive
dans le droit français et fait de la CRE le régulateur du secteur
gazier français. La seconde directive gaz, adoptée le 26 juin
2003, a approfondi l’ouverture et a fixé, pour l’ouverture totale aux
consommateurs professionnels puis à l’ensemble des consommateurs, les
mêmes échéances que pour l’électricité (respectivement
le 1er juillet 2004 et le 1er juillet 2007). En cours de transposition dans
le droit français (dans un projet de loi commun avec l’électricité),
cette directive va conduire à la création d’une filiale pour la
gestion des activités de transport dépendant de Gaz de France
qui, à l’instar d’EDF, deviendra une société anonyme dont
le capital sera détenu pour plus de 70 % par l’Etat.

Le
secteur postal.

L’ouverture
du secteur postal va bientôt connaître une étape décisive
avec l’adoption prochaine de la loi transposant deux directives européennes
(97/67/CE et 2002/39/CE) qui réduisent sensiblement le champ du monopole
de La Poste. A compter du 1er janvier 2006, le seuil de monopole de La Poste
sera de fait abaissé au courrier d’un poids inférieur à
50 grammes et facturé moins de deux fois et demie le tarif de base (rappelons
que jusqu’au 31 décembre 2002, ces seuils étaient de 350 grammes
et cinq fois le tarif de base). Le projet de loi relatif à la régulation
des activités postales a été adopté par le Sénat
en première lecture le 28 janvier 2004 puis transmis à l’Assemblée
nationale. Celui-ci précise l’étendue du service universel postal
et confie la régulation du secteur à l’ART, qui deviendra à
cette occasion l’autorité de régulation commune des télé-communications
et des postes. Il est prévu qu’après le 1er janvier 2006, les
États membres de l’Union européenne et la Commission évaluent
l’impact de l’ouverture déjà mise en œuvre pour décider
éventuellement de l’ouverture totale du secteur en 2009.

Le
transport ferroviaire.

Le
décret du 7 mars 2003 a transposé dans le droit français
le « premier paquet ferroviaire », qui comprend plusieurs directives
européennes adoptées en 2001 et a organisé une ouverture
partielle à la concurrence du fret ferroviaire (le trafic international
sur le réseau transeuropéen de fret ferroviaire) à compter
du 15 mars 2003. Un second paquet ferroviaire a fait l’objet d’un accord politique
lors du Conseil des ministres des Transports fin mars 2003 ; il prévoit
notamment une ouverture à la concurrence de l’ensemble du transport de
fret pour 2008. Au mois de janvier 2003, le Parlement européen a voté
une résolution demandant à la Commission de présenter des
propositions en vue d’une libéralisation totale du transport international
de passagers pour 2008.

 

III)
La régulation des services publics

La
reconnaissance du caractère très imparfait de la régulation
étatique, les évolutions technologiques, la mondialisation de
l’économie et la construction européenne obligent à
esquisser un nouveau modèle pour les services publics : une infrastructure
confiée à un monopole régulé, des services plus
concurrentiels, un rôle plus restreint de la puissance publique par l’institution
d’un régulateur indépendant.

L’ouverture
des industries de réseau à la concurrence va de pair, en réalité,
avec un changement de réglementations et non pas avec leur suppression.

S’il
est un point qui fait la quasi-unanimité en matières de services
publics, c’est qu’on ne peut pas les abandonner au « laissez-faire
 ».

Sous
une forme ou sous une autre la régulation publique est nécessaire

Mais
comme elle traite d’enjeux aussi importants que la qualité et les
prix des services publics ou les condition s de la concurrence entre prestataires
il est indispensable de l’organiser selon des modèles à
la fois rigoureux et réalistes pour permettre la modernisation et la
compétitivité de nos économies européennes sans
compromettre le lien social garant d’une justice sociale.

1)
Des modes diversifiés pour introduire la concurrence dans les services
publics

Une
réforme bien conduite des services publics, à travers la mise
en place d’une concurrence régulée, devrait permettre de
produire les biens ou les services concernés à moindre coût,
les ressources ainsi dégagées pouvant ainsi être dirigées
vers d’autres emplois. Cela suppose l’introduction d’une dose
de concurrence, toute la difficulté étant de savoir où
doit passer la frontière entre activité monopolistique et secteur
concurrentiel, et suivant quelle modalités introduire la concurrence.

Anne
Perrot s’empresse de préciser que « vouloir soumettre
à la même organisation des secteurs dont la structure de coûts,
la dimension géographique (locale, nationale ou européenne) ou
le rôle social n’ont rien de commun relève, d’une démarche
parfaitement idéologique, qu’il s’agisse de prôner
le modèle de monopole public intégré ou celui de la concurrence
 ».
Lorsque l’infrastructure tient une place importante dans les coûts
totaux l’efficacité économique veut que la gestion de cette
infrastructure soit confiée à un monopole, au moins sur le plan
local.

Le
réseau ferroviaire aura une étendue régionale, nationale
ou même européenne alors que d’autres secteurs ont une dimension
purement locale : par exemple, un réseau de desserte en eau est en général
par un même opérateur sur une zone géographique limitée
(commune ou groupement de communes).

L’introduction
de la concurrence ne passe pas forcément par la concurrence et la confrontation
directe. Dans ce cas elle peut être dommageable, allant jusqu’à
détruire les bases sur lesquelles elle s’exerce, entraînant
de fortes externalités négatives.

On
peut en revanche imaginer d’autres formes d’organisation de la concurrence
cette fois-ci profitables à la collectivité.

On
peut par exemple mettre en place, ce que Anne Perrot appelle « une
concurrence comparative ». Ce mode de régulation consiste
à comparer les performances d’entreprises qui sont localement en
monopole et à les inciter à les améliorer sur la base de
cette comparaison. Bien sûr, un tel mécanisme doit tenir compte
des circonstances locales dans lesquelles opère l’entreprise.

En
d’autres termes, la concurrence comparative ne consiste pas à introduire
de la concurrence sur le marché, mais à utiliser d’une manière
plus complète l’information disponible pour augmenter la pression
concurrentielle, qui incitera les entreprises à baisser leurs coûts,
entreprendre les investissements les plus efficaces etc.

L’introduction
de cette concurrence « virtuelle » n’est possible que si au
sein des grands monopoles « nationaux », sont découpés
(juridiquement ou comptablement) des « sous-monopoles » locaux :
ces derniers resteraient seuls opérateurs sur leur terrain, mais seraient
soumis à la comparaison de leurs performances avec celle des autres.

Par
ailleurs, dans tous ces cas, où la présence simultanée
de plusieurs opérateurs n’est pas souhaitable, la concurrence peut
être introduite par un système d’enchères...Ce
que Anne Perrot, entre autres, appelle la « concurrence pour le
marché ».

C’est
en effet pour des raisons de coordination et de garantie quant aux respects
de leurs engagements, que la London Transport Authority a préféré
introduire sous cette forme la concurrence dans les services urbains d’autobus.
A partir de 1984, des paquets d’itinéraires ont été
mis aux enchères ; tout opérateur qualifié, y compris LT,
l’entreprise publique qui avait jusque là le monopole dans le grand
Londres, était invité à concourir.

Les
deux résultats les plus intéressants sont, d’une part, la
« baisse modeste mais durable » des subventions publiques
et d’autre part, que la qualité de service a augmenté et
cette augmentation est aussi sensible sur les itinéraires restés
en gestion traditionnelle par l’opérateur historique que les itinéraires
concédés dans les enchères.

Les
deux pistes qui viennent d’être évoquées (concurrence
pour le marché et concurrence par comparaison) ne préconisent
pas que plusieurs entreprises soient actives sur le même marché,
mais permettent au contraire d’obtenir une efficacité accrue grâce
aux incitation concurrentielles et le maintien du monopole (au moins localement)
pour gérer une infrastructure unique.

Mais
précisons tout de même que ces deux formes de concurrence indirectes
ne sont pas pour autant miraculeuses, car après avoir passé des
contrats de concessions, il faut les gérer, les adapter et les réexposer
à la concurrence le moment venu (voir O. Williamson et les travaux empirique
de M. Zupan)

Par
ailleurs certaines activités de service public sont mieux à même
de tirer parti des formes les plus dynamiques de la concurrence. D’autres
activités, en revanche, comportent des transactions spécifiques
qui requièrent des modes de coordination que le marché n’assure
pas.

Le
transport de voyageurs et le transport de marchandises par chemin de fer peuvent
être approchés différemment selon cette problématique.
« L’efficacité du transport de voyageurs dépend
essentiellement de variables systémiques (sécurité, vitesse,
respect de l’horaire, traitement des incidents) qui elles-mêmes
dépendent essentiellement de la qualité de coordination entre
infrastructure et trafics...Le transport de marchandises n’a quant
à lui rien d’un grand mouvement d’horlogerie ; c’est
une activité qui ne peut réussir que si elle s’adapte en
permanence à des demandes spécifiques et diversifiées des
clients et si elle put se déployer à la dimension de l’Europe.
Or son développement est freiné par des systèmes ferroviaires
qui sont nationaux, centralisés et rigides et dont la gestion est dominée
par les services aux voyageurs.  »(E. Cohen et C. Henry). Il paraît
par conséquent justifié de rechercher à la fois la dimension
européenne des opérateurs et la rénovation de l’offre
de services par une concurrence organisée dont les modalités restent
à définir et qui peuvent être empruntées aux formes
définies par Anne Perrot.
« Dans la mesure où il y a de forts arguments d’intérêt
public (environnement, congestion, santé publique) en faveur du transport
de marchandises par chemin de fer, les autorités européennes peuvent
légitimement voir là un champ d’action où la « 
libéralisation » sert à la fois l’ouverture européenne
et des objectifs de service public »(E. Cohen et C. Henry)

Dans
les télécommunications ou le transport aérien, le monopole
ne produit pas plus efficacement que plusieurs entreprises mises en concurrence
directe sur le marché. « Contrairement à une idée
reçue, la libéralisation du transport aérien s’est
accompagnée d’un accroissement de la sécurité quel
que soit l’indicateur de mesure considéré ».(Anne
Perrot)

Pourtant
dans d’autres secteurs il conviendra d’être vigilants et éviter
la concurrence directes. Ainsi E. Cohen et C. Henry, s’empressent de préciser
 :

« 
En ce qui concerne l’électricité, la structure et le
dimensionnement à long terme du parc de production, d’une part,
l’efficacité de l’ajustement permanent entre production et
consommation , d’autre part, demandent une forte coordination et des engagements
crédibles, peu compatibles avec les formes directes de concurrence..
A défaut d’un centre de coordination en mesure de sélectionner
à tout moment les centrales capables de fonctionner le plus efficacement
à ce moment, il ne peut y avoir utilisation efficace des capacités
de production disponibles. L’acharnement de la Commission européenne
contre l’intégration verticale ne paraît pas, dans un cas
comme celui-ci, entièrement rationnel »

La
voie de la « déréglementation » , puis de la régulation
du secteur de l’électricité devra donc emprunter, de fait,
des chemins et des trajectoires différentes, par l’articulation
adroite de la concurrence pour le marché et de la concurrence par comparaison,
pour s’adapter à la spécificité des transactions
et des contrats ainsi qu’aux missions de service public qui incombent
aux entreprises de ce secteur d’activité.

On
vient de voir que, suivant la nature des services considérés,
de multiples modes d’organisation pourraient apporter plus d’efficacité
à la façon dont ils sont offerts, et que l’introduction
d’une dose de concurrence peuvent être obtenus de multiples manières.

La question est maintenant de savoir comment maintenir, au sein d’un système
concurrentiel, une certaine égalité des citoyens devant l’accès
aux services.

2)
La régulation : concilier concurrence et sauvegarde du « service
public ».

« 
Autant la notion de service public n’impose ni celle de propriété
publique, ni celle de monopole, ni celle de gratuité, voire même
de péréquation, autant il paraît en revanche possible d’affirmer
qu’il ne saurait y avoir service public sans maîtrise ou régulation
publique, et plus précisément sans mise en œuvre de procédés
de régulation autres que ceux qui sont normalement à la dispositions
de la puissance publique » Conseil d’Etat, Rapport public 1994.

Cette
affirmation du conseil d’Etat est on ne peut plus juste. Le mot « 
régulation » désigne avant tout l’ensemble des interventions
de la puissance publique ayant pour but de définir les règles
du jeu et de les faire vivre pour une période donnée. Cela implique
une adaptation possible de ces règles dans le temps et dans l’espace.
Ce mot a, ici, le double sens de réglementation et de contrôle
du fonctionnement.

a)
La création d’autorités de régulation

La
mise en place d’autorités de régulation se déroule
simultanément à l’ouverture à la concurrence. Elles
ont en charge un secteur spécifique et poursuivent uniquement des missions
de régulation. Sont exclues de leurs attributions par exemple des missions
de définition de service public.

Même
si leur financement est alimenté principalement par le budget général
de l’Etat, les autorités de régulation sont des organisations
publiques indépendantes, libérées de la tutelle des ministères.
L’indépendance de leurs membres vis-à-vis des pouvoirs publics
est garantie par le fait qu’ils sont nommés pour des mandats irrévocables
et non renouvelables.
Leur rôle consiste, d’une part à assurer une concurrence
effective face à un ancien monopole en position de facto dominante sur
son marché et d’autre part veiller à ce que les missions
de service public qui incombent encore à l’opérateur historique
soit correctement remplies et financées. Au rôle d’organisateur
de la concurrence entre opérateur historique et nouveaux entrants vient
donc s’ajouter celui de garant des missions d’intérêt
général. Pour asseoir leur autorité sur les différents
acteurs du marché, ces organes disposent de larges pouvoirs de sanction
face à des comportements jugés néfastes à la concurrence,
à la baisse des prix pour les consommateur ou à la qualité
du services public ; Ils ont également des compétences étendues
pour enquêter, analyser le marché et proposer des évolutions
dans la réglementation du secteur, qui reste toutefois du ressort du
législateur.

Les
principales autorités de régulation crées en France sont
le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) en 1989, l’Autorité
de régulation des télécommunications (ART) en 1997 (qui
deviendra par la loi sur la régulation postale, adoptée en 2004,
l’Autorité de régulation des communications électroniques
et des postes) et la Commission de régulation de l’énergie
(CRE) en 2000.

La
Commission de régulation de l’électricité (CRE)
a vu ses compétences étendues au secteur gazier par la loi du
3 janvier 2003, devenant ainsi la Commission de régulation de l’énergie.
Les deux principales missions qui incombent à la CRE dans le cadre de
l’ouverture à la concurrence des marchés de l’énergie sont,
d’une part, l’accès aux réseaux publics d’électricité
et aux ouvrages de gaz naturel et, d’autre part, la régulation du marché.
La première mission consiste à garantir à tout opérateur
le droit d’accès aux réseaux, à veiller au bon fonctionnement
et au développement de ces réseaux publics et à garantir
l’indépendance du Gestionnaire du réseau de transport d’électricité.
Pour ce faire, la CRE propose les tarifs d’utilisation des réseaux et
est chargée du règlement des litiges éventuels qui découlent
de leur utilisation. Dans ce cadre, la CRE dispose d’un pouvoir de sanction
La mission de régulation du marché concerne notamment la fixation
du montant des charges imputables aux missions de service public, qui est proposé
au ministre chargé de l’énergie. Par ailleurs, la CRE formule
un avis sur les tarifs de vente appliqués aux consommateurs non éligibles.
La Commission de la CRE est composée de sept membres nommés pour
six ans pour un mandat non renouvelable et irrévocable.

b)
Définition et financement des missions de service public

La
déréglementation des industries de réseau, qui assurent
une mission de service public, engagé depuis le milieu des années
90, ne s’accompagne pas d’une absence de réglementations
mais plutôt de la mise en place de nouvelles formes de régulation
qui imposent une double obligation : une définition des missions de service
public dans le cadre d’une négociation ouverte à un plus
grand nombre de parties et un financement plus transparents de leurs coûts.

La
définition des missions de service public

L’ouverture
à la concurrence exige désormais une définition précise
des missions de service public. Cette définition fait l’objet d’une
discussion ouverte à l’ensemble des parties prenantes et non plus
d’un tête-à-tête à l’abri des regards
extérieurs entre le monopole et sa tutelle.

En
France, l’ouverture à la concurrence dans les télécommunications
illustre cette nouvelle donne. En 1996, le gouvernement et le parlement ont
été amenés dans le cadre de la loi sur les télécommunications
à redéfinirles missions de service public de ce secteur. La première
concerne le service universel. Elle comprend la mise à disposition du
service vocal, la fourniture d’un service de renseignements et d’un
annuaire d’abonnés, la gratuité des appels d’urgence
 ; La deuxième composante, celle des services obligatoires, recouvre des
prestations moins courantes mais que l’opérateur doit fournir sur
l’ensemble du territoire. La dernière correspond à des missions
d’intérêt général en matière de défense
et de sécurité, de recherche publique et d’enseignement
supérieur. Un service rangé dans la première composante
devra être offert à un prix très bas qui sera contrôlé
par l’agence de régulation du secteur ; tandis que s’il appartient
à la deuxième catégorie, l’opérateur sera
libre de fixer le prix.

Le
financement du service public

La
réforme de la réglementation des industries de réseau met
fin à l’usage généralisé des subventions croisées,
comme moyen de financement des obligations de service public. En régime
de concurrence, le recours aux subventions croisées est inopérant
 : les nouveaux entrants vont s’emparer des segments les plus rentables
et le monopole historique n’occupera plus qu’une position dominante
sur les segments à pertes.

Désormais
l’Etat ou les collectivités locales doivent subventionner directement
les prestations non rentables des entreprises chargées de missions de
service public.

C’est
effectivement, une possibilité qui sera indéniablement de plus
en plus développée.

Mais
des formes alternatives, au seul financement par l’impôt, ont été
mises en place.

Pour
cela, il ne suffit pas que les missions de service public soient précisément
définies dans leur contenu, il est également nécessaire
de déterminer leurs coûts. Dans ce cas, le financement des missions
de service public peut s’effectuer grâce à deux mécanismes
bien distincts :

Celui
d’un fonds spécial qui est alimenté par l’ensemble
des opérateurs et celui qui prévoit un complémentdecharges d’accès que versent les exploitant des de réseau pour le
péage d’infrastructure.

La
première solution a été adoptée dans le transport
aérien en France. Un fonds de péréquation financé
par une taxe doit permettre d’équilibrer l’exploitation d’une
quarantaine de lignes intérieures dont le maintien a été
jugé nécessaire par les pouvoirs publics pour l’aménagement
du territoire. L’exploitation de ces lignes est mises aux enchères
et attribuée à la compagnie qui demande la subvention la plus
faible.

Le
second instrument de financement laisse plutôt un avantage à l’ancien
monopole. L’opérateur historique reçoit de l’argent
au lieu d’en verser. C’est la solution retenue par la loi de réglementation
des télécommunications. France Télécom est l’unique
opérateur du service universel. Ses concurrents lui versent un complément
à la charge d’interconnexion pour avoir accès à la
boucle locale.

Mais
pour savoir comment s’organisera la régulation, il faut étudier
chaque déréglementation au cas par cas. Les intérêts
en jeu et les objectifs politiques sont différents pour le courrier postal,
les télécommunications ou la distribution d’électricité.

c)
Des modèles de régulation européens à l’épreuve
des faits

Le
« modèle anglais » de régulation, différent
du modèle américain, est fondé sur « des régulateurs
indépendants » et sur le plafonnement du prix plutôt que
des taux de profit (de façon à encourager les gains de productivité).
En ce qui concerne la régulation des prix que pratiquent entre eux les
opérateurs d’un même secteur, le modèle a bien fonctionné.
Par exemple , le régulateur des télécommunications a fixé
les prix que doivent payer les concurrents du monopole historique pour avoir
accès aux réseaux de celui-ci à des niveaux qui ont favorisé
une saine concurrence ; En revanche, la régulation des prix que font
payer à la grande masse des consommateurs les entreprises privatisées
qui sont en position de monopole a connu des problèmes sérieux.

En Angleterre, dans le secteur de l’électricité, chaque
« Regional electricity Company » ou REC a, sur le territoire qu’elle
couvre, le monopole de la distribution de l’électricité.
Dans ces conditions le régulateur a pour mission de fixer des plafonds
que les prix pratiqués par les REC ne peuvent dépasser. Ils sont
fixés en principe pour 5 ans ; il sont calculés au moyen de la
formule RPI-X, où RPI est l’indice du coût de la vie et X
le facteur de réduction fixé par le régulateur. Cette méthode
a le grand avantage de garantir à l’entreprise régulée
qu’elle conservera tout le bénéfice des gains de productivité
qu’elle pourra réaliser pendant cinq ans.

« 
Mais en plafonnant les prix on limite indirectement le profit des entreprises
visées. La loi sur l’électricité fait d’ailleurs
l’obligation au régulateur de remplir sa mission en tenant compte
à la fois des consommateurs et des actionnaires. Il doit arbitrer entre
les intérêts des consommateurs et les intérêts des
actionnaires des REC. Mais comme il ne parvient qu’imparfaitement à
connaître la situation des entreprises et leur capacité à
dégager du profit, et qu’il est tenu de ne pas les mettre en difficulté,
il a une certaine tendance à fixer les plafonds de prix à partir
d’une appréciation plutôt pessimiste de leur situation.

Craignant
de léser les actionnaires il a plutôt arbitrer en faveur de ces
derniers au point que la bourse a salué sa décision par une hausse
de 10 % dans les 24 heures et de 100 % dans les six mois. Les plafonds fixés
en juillet 1994 devenaient dans ces conditions politiquement intenables, et
le régulateur a été obligé de les réviser
dès avril 1995...
 »

Cette
histoire, mettant en évidence l’asymétrie d’information
entre les REC et le régulateur (« J’ai sous-estimé
les économies d’investissements que les entreprises pouvaient faire,
les réductions de leurs coûts d’exploitation, leur capacité
d’emprunt,... », révèle les difficultés
du modèle de régulation mis en œuvre au Royaume uni. Cette
situation est d’autant plus difficile à surmonter que les entreprises
privées régulées ont tendance à voir dans le régulateur
un adversaire auquel il faut éviter de transmettre des informations sensibles.

Pour
faire accepter leur rôle d’ordonnateurs de transferts financiers,
les régulateurs ont été amenés à intervenir
de plus en plus lourdement dans la gestion des entreprises régulées.

Si
l’on veut observer un modèle de régulation plus souple et
efficace, il faut se tourner vers la Suède

La Suède a réinventé un mode de régulation inventé
aux Etats-Unis à la fin du XIX° siècle : « la sunshine
régulation ». Charles Francis Adams, créateur de celle-ci
et régulateur des chemin du Massachusetts n’avait en réalité
aucun pouvoir, si ce n’est le pouvoir de faire des rapports. « Mais
ses rapports étaient assez forts pour commander le respect et même
l’acquiescement »(A.T. Hadley 1885)

« 
Le régulateur suédois », qui est aussi indépendant
que « son homologue britannique » des pouvoirs politiques et administratifs
et des entreprises régulées, fonde sa force sur un étonnant
pouvoir d’enquête et d’expression publique, et sur des relations
d’honnête collaboration avec les entreprises dominantes de leurs
secteurs respectifs, lesquelles sont restées des entreprises publiques.

Sa
méthode repose sur sa force de persuasion et de négociation qui
lui permet de conduire avec plus ou moins d’insistance les parties en
présence vers un accord. Ainsi par la qualité de ses analyses
et l’objectivité de ses prises de position le « régulateur
suédois » exerce un fort impact sur l’opinion publique. Par
conséquent, les entreprises régulées, soucieuse de leur
image de service public auprès de la population dans son ensemble, autant
que de leurs résultats commerciaux et financiers prennent au sérieux
toutes les menaces de rendre public les désaccords avec le régulateur,
et les raisons de ceux-ci.

L’action
du régulateur est d’autant plus efficace qu’elle n’est
pas systématiquement perçue comme hostile. Les terrains d’affrontement
sont plus limités qu’entre les régulateurs britanniques
et les entreprises privées qu’ils régulent, et les points
de convergence sont plus naturellement recherchés. Une entreprise publique
n’est pas, comme une entreprise privée, étroitement contrainte
par la priorité que celle-ci doit aux intérêts de ses actionnaires.
Le statut public est un avantage dans la mesure où il permet à
l’entreprise publique de mettre en œuvre une vision positive de missions
de services public, qui ne sont ressenties par l’entreprise privée
que comme autant de contraintes à minimiser autant que possible.

Au
moment où l’ensemble des pays européen sont amenés
à faire des choix en matière de régulation des services
publics, l’ « Europe » a bien été avisée
de ne pas imposer un modèle de régulation particulier et de laisser
une liberté de choix dans les statuts des entreprises investies des missions
de service public

 

Il
est indéniable qu’une Europe purement et farouchement libérale,
construite sur un modèle anglo-saxon radical, ne pourrait apporter de
réponses satisfaisantes à la question des services publics. Par
ailleurs, avancer le principe de subsidiarité, pour prétexter
d’une liberté de choix, dans des secteurs ouverts à la concurrence
et au marché unique pourrait ne pas suffire. Peut-être faudra-t-il
que l’Europe mette en place une « réglementation ad hoc »
à l’échelle européenne (permise par la « constitution
européenne »), légitimée par le débat démocratique
européen afin de promouvoir la construction d’un modèle
social européen dont les services d’intérêt général
seraient le fer de lance.
Rappelons tout de même que la concurrence n’est pas le laissez-faire.
Des autorités de régulation indépendantes ont été
mises en place pour empêcher cette dérive et pour veiller aux missions
de services d’ intérêt économique et général.
L’Europe, se détachant du « modèle français
des services publics », ne nous enferme pas dans une voie unique qui pourrait
être coûteuse et inefficace pour la collectivité. Elle nous
ouvre à un éventail très large de solutions possibles,
qui peuvent évoluer et qui permettent d’offrir des services publics
fiables sans gaspillage de ressources.
L’histoire des « services publics européens » n’est
pas finie.

Bibliographie
 :

• « 
  Le service public » Pierre Bauby. Dominos Flammarion. Octobre 1997
• « 
  Le service public » Jacques Chevalier Que sais-je ? PUF. Juin 2003
• « 
  Service public, secteur public » Rapports d’Elie Cohen et Claude
  Henry du CAE La documentation française. 1999
• 
  « Services publics, économie de marché » François
  Rachline Presses de Sciences po, Mars 1996.
• « 
  Services publics. Questions d’avenir » Christian Stoffaës.
  Rapport de la commission du plan Odile Jacob. La documentation française.
  1995.
• « 
  Dix-huit leçons sur la politique économique : à la recherche
  de la régulation » J-C Prager et F. Villeroy de Galhau Seuil
  2003
• « 
  Economie de la réglementation » François Lévêque
  La découverte. 1998.
• « 
  Dans la mêlée européenne ». Philippe Herzog. L’économie
  politique n°24 Oct 2004.
• « 
  Le service public « à la française » face à
  l’Europe ». par Emmanuel Brillet.L’économie politique
  n°24 Oct 2004.
• « 
  La question hautement sensible des services publics » A. Beuve-Merry
  Le Monde 19 avril 2005.
• « 
  La Constitution entre les lignes » L’expansion décembre
  2004.
• « 
  La régulation des services publics » Benoît Ferrandon -
  La politique économique et ses instruments. Les notices de La documentation
  française. 2004.
• « 
  Nouvelle organisation et débat sur les missions » A ; Perrot.
  Espérance et menaces de l’élection présidentielle.
  Le cercle des économistes. Descartes et Cie 2002.
• Traité
  établissant une Constitution pour l’Europe.
  

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